Gemeentelijke herindeling Achterhoek enz.

Wetsvoorstel 28 855

bijdrage plenaire debat op dinsdag 29 juni 2004 

Wisseling van standpunten –tot twee keer toe- tussen de kamercommissie en de minister van BZK over de toezegging van de minister in en aan de Eerste Kamer in juni en september 2001 dat in de toekomst wetsvoorstellen m.b.t. gemeentelijke herindelingen waar mogelijk geknipt zullen worden. En als dat vanwege de veronderstelde samenhang niet kan .. citaat: ‘zal ik dat alleen doen als die samenhang zodanig is dat je zegt: als dit stuk van het wetsontwerp het niet haalt, heeft het andere stuk naar de opvatting van het kabinet weinig zin meer’. Aldus de minister van BZK op 27 juni 2000 in deze Kamer.  En op 12 september 2000 bevestigt de minister de toezegging nog eens. 

De minister had in eerste instantie 2,5 blz en in tweede instantie 6 blz. nodig om aan te tonen dat er een onlosmakelijke samenhang in het wetsvoorstel zit en dat splitsing dus echt niet kon. Maar deze argumentatie is met een simpel voorbeeld volledig te ontkrachten: Bathmen. In het wetsvoorstel dat het kabinet bij de Tweede Kamer indiende was Bathmen onderdeel van de gemeente Lochem. De Tweede Kamer amendeerde Bathmen bij Deventer. Hoezo een onlosmakelijke samenhang? Als het wetsvoorstel in deze Kamer gesplitst was ingediend, durf ik er wel een Deventer Koek om te verwedden dat dit onderdeel het hier niet zou halen. En dat het oorspronkelijke kabinetsvoorstel op dit punt weer in ere hersteld zou worden. Die onlosmakelijke samenhang is dus zeer betrekkelijk.

Het vasthouden aan deze toezegging heeft dus niet alleen een formele betekenis –wat op zich al voldoende zou moeten zijn – maar ook een inhoudelijke.

Het is teleurstellend dat deze minister de toezegging van zijn voorganger niet wil uitvoeren. Zo kennen wij hem niet, want nog maar twee weken geleden verdedigde hij manhaftig de wetswijziging m.b.t. de dubbele aanbeveling bij de benoemingsprocedure van de burgemeester. Dezelfde voorganger, de Vries, had deze wetswijziging toegezegd aan de Eerste Kamer en met groot gevoel van theater hief de minister twee geleden tegen mij zijn lange armen in de lucht met de woorden: ‘U wilt van mij dat ik een toezegging niet gestand doe’. Ik boog  toen deemoedig toen het hoofd, maar verlang nu een even consequente houding van de minister.

Ik kan het argument voorspellen. Uitstel van besluitvorming betekent uitstel van de feitelijke herindeling met één jaar. En de nieuwe gemeenten zij al zo druk met hun voorbereiding. Ik heb de websites van vele betreffende gemeenten bekeken en geconstateerd dat men er van uit gaat dat als de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanneemt, deze al van kracht is.  In Binnenlands Bestuur las ik dat de nieuwe gemeente Bronckhorst al per 1 januari 2004 een nieuwe gemeentesecretaris in dienst heeft genomen. Maar zolang de Eerste Kamer er nog is, doen wij ons werk met toewijding.

Regeringsbeleid t.a.v. gemeentelijke herindelingen

Op 18 december 2002 publiceerde de minister van BZK bij brief het Beleidskader gemeentelijke herindelingen. In dit beleidskader en de Memorie van Toelichting op dit wetsvoorstel noemt de regering zes criteria die ze bij de beoordeling van de herindelingsvoorstellen heeft betrokken.

Het eerste criterium betreft het streven van de betrokken gemeente naar een optimaal draagvlak onder de bevolking. Uit de antwoorden blijkt nu dat de kabinet zich bij de draagvlakmeting primair richt op de standpunten van gemeenteraden en Provinciale Staten. Tegelijkertijd is het kabinet het met GroenLinks eens dat een referendum een effectief instrument is om het draagvlak onder de bevolking te meten. Slechts in vijf van de 27 gemeenten heeft een referendum plaatsgevonden (Groenlo, Zelhem, Warnsveld, Neede en Ruurlo). Een groot democratisch gat in draagvlakmeting valt de constateren. Gewezen kan worden op het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie, waar in artikel 5 is vastgelegd dat gemeentelijke grenswijzigingen niet worden doorgevoerd alvorens de plaatselijke gemeenschap te raadplegen ‘zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan’.

Nu is dit het geval in Nederland, en toch is het referendum als draagvlakmeting niet voorgeschreven. Moet er in de Wet Algemene Regels HerIndeling (Arhi) geen bepaling worden opgenomen, die draagvlakmeting via een referendum verplicht stelt?

Het tweede criterium betreft de goede voorwaarden voor een goede bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Het kabinet erkent geen materiële normstelling te hebben aan de hand waarvan bestuurskracht of dienstverlening gemeten kan worden.  Het kabinet schuift de verantwoordelijkheid door naar de ‘democratische organen van de gemeente’ om de voorwaarden te scheppen en de kwaliteiten te leveren. Toch vreemd dat het kabinet een criterium formuleert dat ze niet kan en wil controleren. Of –positief gesteld- heel mooi dat het kabinet de verantwoordelijkheid bij de gemeente legt. Maar wat als de gemeente niet wil, geen draagvlak dus,  – en ook zegt voldoende kwaliteit in huis te hebben. Het volgende criterium dan?

Het derde criterium (‘het resultaat van de herindeling is duurzaam’) is geen criterium, maar een wens, dan wel een doelstelling. Op grond hiervan kan de wenselijkheid van een herindeling niet worden beoordeeld. In het licht van de eeuwigheid is niets duurzaam, maar voor Warnsveld is de in 1989 gewekte suggestie dat duurzaamheid in ieder geval 25 jaren telt, evenmin van enige waarde gebleken.

Het vierde criterium dan? Nl. dat het resultaat van herindeling ‘een goede en logische interne samenhang’ moet opleveren is rijkelijk vaag. GroenLinks heeft gevraagd naar een concrete invulling van dit vage criterium: wordt bedoeld de gemeentelijke, ambtelijke organisatie, het voorzieningenniveau (scholen, ouderenvoorzieningen, sportparken, bibliotheken enz) dat qua aanbod en bereikbaarheid logisch en samenhangend moet zijn? Maar nee, zo concreet kan het kabinet niet zijn. Wel spreekt het van een ‘culturele, economische, geografische of historische samenhang’. En daar kun je alle kanten mee op.

Op naar het vijfde criterium: regionale samenhang en evenwicht. Nee, antwoordt het kabinet, daar wordt niet mee bedoeld ‘een samenhangend aanbod van voorzieningen of een samenhang van functies’, maar het realiseren ‘van een nieuwe bestuurlijke situatie die samenhangend en evenwichtig is’. Is die er dan nu niet, vroeg GroenLinks. Antwoord: ‘Het kabinet heeft geen aanleiding vraagtekens te plaatsen bij de goede samenhang en het evenwicht van de regio met het huidige aantal gemeenten.’ Dus ook dit criterium bevat geen argument voor de voorgestelde herindelingen.

Tenslotte dan het zesde criterium: de planologische ruimte, die noodzakelijk is voor een goede uitoefening van taken en functies. Hebben de centrumgemeenten Zutphen en Doetinchem te weinig planologische ruimte?  In het wetsvoorstel zoals dat bij de TK was ingediend zat die er nauwelijks in. Doetinchem heeft via een amendement in de TK een ongedeelde gemeente Wehl erbij gekregen (dat was in het oorspronkelijke wetsvoorstel slechts een deel) en nu antwoordt de minister al op vragen van  GroenLinks dat het twijfelachtig is of Doetinchem op termijn voldoende bebouwingsmogelijkheden heeft. Zutphen kan nog wel tien jaar vooruit, maar daarna moet de uitbreiding in westelijke richting aan de overzijde van de Ijssel worden gezocht, deels op het grondgebied van de gemeente Brummen… Het is dus de vraag wat de centrumgemeenten met deze herindeling opschieten. Of, hoe duurzaam deze herindeling is voor de omliggende kleinere gemeenten.

Met deze zes criteria in de hand kom je dus niet ver met deze herindelingswet. De criteria worden selectief toegepast; de ene keer wordt het draagvlakcriterium als doorslaggevend genoemd, de andere keer wordt het ontbreken van enig draagvlak weggewuifd.

De gehanteerde criteria zijn zo vaag, niet toetsbaar, prioriteitloos dat men op basis hiervan alle kanten op kan redeneren en er bestuurlijk hopgedrag ontstaat. Zo wordt in het ene geval draagvlak als argument gehanteerd (bijv. de nieuwe gemeente Berkelstreek), terwijl in het andere geval het ontbreken van elk draagvlak (Warnsveld) wordt weggewuifd.

Het verontrustende is dat de minister zegt dat bestuurskracht en draagvlak met stip de criteria zijn die voorop staan, terwijl in een aantal gevallen dat draagvlak niet aanwezig is en over de bestuurskracht geen uitspraken worden gedaan.

Binnengemeentelijke decentralisatie

Het kabinet stelt in het beleidskader dat binnengemeentelijke decentralisatie de afstand tussen bestuur en burger kan verkleinen, daar waar het gemeentelijke niveau te grootschalig is voor de aanpak van een aantal vraagstukken. Voorts stelt het kabinet aan de andere kant van het spectrum de intergemeentelijke samenwerking als perspectief.

Ik zou zeggen: betrek voortaan bij het overwegen van gemeentelijke herindelingen  nadrukkelijk deze beide opties: dus samenvoegen, maar dan ook binnengemeentelijk decentraliseren en niet herindelen, dan wel intergemeentelijk samenwerken. Dat is bij deze herindeling onvoldoende gebeurd.

Ook de gemeenten die met opheffing worden bedreigd –en daar tegen te hoop lopen – zouden deze mogelijkheden moeten benadrukken, nee opeisen: een deelraad in Bathmen, Warnsveld, Ruurlo, Dinxperlo. Ik zou tegen de gemeentebestuurders en activisten uit de bevolking willen zeggen: ga eens een kijkje nemen in Amsterdam, naar het stelsel van stadsdelen dat daar goed functioneert waar een stadsdeel praktisch alle bevoegdheden van een gemeenteraad heeft. Dat kan ook toegepast worden op de gemeenten die nu verdwijnen. Ik heb daar in Amsterdam veel ervaring mee opgedaan en biedt u bij deze aan als reisleider op te treden. 

Bathmen

Door een amendement van de TK is Bathmen uit de nieuwe gemeente Lochem/Gorssel gehaald en toegevoegd aan de Deventer. Dit heeft tot veel consternatie geleid in Bathmen, waar men na jarenlange onzekerheid en eerdere gestrande herindelingen er vrede mee had bij Lochem/Gorssel terecht te komen. De minister weigert uit te spreken dat dit amendement  de samenhang uit zíjn wetsvoorstel haalt en buigt rustig mee met het TK-besluit waarvoor ook ‘valide argumenten’bestaan. Maar hoe zit het dan met zijn twee ‘stip’-criteria: draagvlak en bestuurskracht? Waar gaat nu de voorkeur van de minister nu naar uit: naar zijn oorspronkelijke wetsvoorstel (Bathmen bij Lochem) of het thans voorliggende?

Warnsveld

Warnsveld komt bij Zutphen volgens dit wetsvoorstel. In het debat in de Tweede Kamer heeft de minister opgemerkt dat er anno 2004 nog geen expliciete bestuurlijke knelpunten manifest zijn m.b.t. o.a. Warnsveld, maar dat op grond van het criterium ‘duurzaamheid’ er toch door het kabinet voor gekozen is om voor te stellen Warnsveld bij Zutphen te voegen. Elders zegt de minister dat bestuurskracht en draagvlak met stip de criteria zijn die voorop staan. Hoe valt dit nu met elkaar te rijmen: dat een criterium van een lagere orde (duurzaamheid) de doorslag geeft, daar waar de twee ‘stip’-criteria niet in beeld zijn?  De minister probeert zich er uit te redden door te stellen dat er voor de samenvoeging wel draagvlak is bij Zutphen (…) en suggereert dat Warnsveld thans niet over voldoende bestuurskracht beschikt, al haast hij zich te zeggen dat dit weer niet betekent dat Warnsveld op dit moment geen goed bestuur voert.

Voor Warnsveld speelt bovendien het akkefietje dat staatssecretaris De Graaff-Nauta in 1989 heeft toegezegd dat Warnsveld voor een periode van 25 jaar zelfstandig zou blijven. De minister ontkent nu dat dit een harde toezegging was. Maar uit de documentatie die de gemeente Warnsveld op 15 juni heeft doen toekomen (citaten uit de Handelingen uit 1988…) blijkt zonneklaar dat die toezegging is gedaan die dankbaar door het CDA-kamerlid Postma in ontvangst wordt genomen.

Onevenwichtigheden

Bathmen en Warnsveld zijn de twee meest in het oog springende voorbeelden van gemeenten die worden opgeheven. En waar vette vraagtekens bij zijn te plaatsen. Maar er zijn meer onevenwichtigheden in het wetsvoorstel. Zoals de uitzonderingspositie van Doesburg. Dinxperlo, waar voor de samenvoeging met Aalten geen draagvlak bestaat, maar ‘bestuurskracht weeg zwaarder dan het criterium draagvlak’antwoordt de minister op Groenlinks-vragen. Om daar meteen aan toe te voegen dat dit weer niet inhoudt ‘dat het gemeentebestuur van Dinxperlo niet goed functioneert’. De centrumgemeenten Doetinchem en Zutphen wordt begrensd door de nieuwe sterke platteland gemeente Bronckhorst. Nee, zegt de minister, het is niet de bedoeling dat Bronckhorst centrumfuncties van Doetinchem of Zutphen gaat overnemen. Wel kan Bronckhorst Doetinchem en Zutphen steunen bij behoud van financieel-economisch draagvlak voor regionale voorzieningen. Kán of moet?

Functionele criteria

Voor GroenLinks geldt bij gemeentelijke herindelingen dat functionele criteria een belangrijke rol spelen. Bestuurskracht, ambtelijke capaciteit, stedelijke dynamiek, kwaliteit van het platteland, draagvlak voor voorzieningen, bereikbaarheid. Maar dan moet dat ook duidelijk zijn. Noem man en paard: welke kleine gemeente kan bijv. het terecht veeleisende milieubeleid niet bijbenen? Waar is de ambtelijke capaciteit onverantwoord laag? Welke randgemeente weigert mee te werken aan de noodzakelijke woningbouwplannen van de centrumgemeente? Dergelijke concreet ingevulde criteria kunnen helpen bij een goede besluitvorming. Dat gebeurt echter niet. Nu wordt alle kanten uitgezwabberd. De kaart wordt provinciaal ingetekend op grond van ondoorzichtelijke processen, waarbij posities en belangen ook een rol spelen. Dat heeft een wetsvoorstel opgeleverd dat op enkele onderdelen op veel kritiek stuit. 

Tweede termijn

Voorzitter. Ik kom nog even terug op de toegezegde notitie. De toezegging over Warnsveld is ter discussie gesteld en de toezegging van minister De Vries is afgezwakt. Ik hoop dat wij erop kunnen vertrouwen dat de minister een notitie uitbrengt waarin hij de mogelijkheden en wenselijkheden beschouwt van provinciale zeggenschap over gemeentelijke herindelingen binnen de grenzen van de eigen provincie. De heer Schuyer heeft hieraan een goed punt toegevoegd, namelijk de meting van het draagvlak in toekomstige gemeenten. Wellicht kan de minister daarbij tevens ingaan op het Europese verdrag. Ik heb altijd geleerd om naar de letter van een verdrag te kijken. Er staat volgens mij dat wanneer het mogelijk is om een referendum te houden, dit een goed middel is voor de draagvlakmeting.

Ik zal niet te lang stilstaan bij de toezegging van voormalig minister De Vries. Ik wil alleen nog stipuleren dat deze minister heeft gezegd dat het opknippen wetstechnisch mogelijk is. Deze belangwekkende mededeling lag volgens mij besloten in de toezegging van minister De Vries. Vervolgens wijst minister Remkes erop dat de provincie een samenhangend voorstel heeft gedaan en dat hij dat, met enkele wijzigingen, heeft overgenomen.

Niet de provincie Gelderland heeft deze toezegging in de Eerste Kamer gedaan, maar de minister. Hij mag zich niet achter de provincie Gelderland verschuilen. Ik heb nog het argument naar voren gebracht dat de wet Arhi alleen in enkelvoud spreekt, te weten een gemeentelijke herindeling en het wetstraject dat volgt. De minister is daar niet op ingegaan. Misschien vergt dat nadere bestudering, maar ik vraag de minister wel om hierop te reageren. Naar de geest, maar ook naar de letter van de wet wordt alleen in enkelvoud gesproken over gemeentelijke herindeling.

Ik had nogal wat kritiek op de toepassing op dit wetsvoorstel van de zes criteria uit de kabinetsnotitie. De minister heeft daarover in zijn beantwoording niet veel duidelijkheid gegeven. Het draagvlak was een van de twee topprioriteiten van de minister voor de beoordeling van de wenselijkheid van herindelingen. Wij hebben daar lang over gediscussieerd. In een aantal gevallen kun je zeggen dat deze topprioriteit in ieder geval niet heeft geleid tot het niet doorzetten van het herindelingsvoorstel. Wij hebben ook gesproken over de bestuurskracht. Ik vind het teleurstellend dat de minister niet heeft kunnen aangeven welke materiële normstellingen er zijn om na te gaan of het criterium juist is, toegespitst op de gemeenten die voor herindeling in aanmerking komen. Hij heeft in de schriftelijke beantwoording, maar nu ook in dit debat steeds de huidige gemeenten de hand boven het hoofd gehouden en gezegd: ik zeg niet dat die gemeenten op dit moment niet goed functioneren, maar misschien kunnen zij dat in de toekomst, gezien alles wat er op hen afkomt -- er komt al tientallen jaren van alles op gemeenten af -- niet meer. Ik vind dat onvoldoende. Waarom kan niet gewoon man en paard worden genoemd als het om de beoordeling van de huidige bestuurskracht van kleine gemeenten gaat? Waarom zegt de minister niet gewoon dat in gemeente X het milieubeleid zodanig zwak is dat de agrarische ontwikkelingen, waarbij moet worden voldaan aan allerlei milieunormen, niet meer fatsoenlijk beoordeeld kunnen worden? Als hij tot een herindeling besluit, moet hij duidelijke informatie geven en scherpe criteria noemen, want dan is er een basis voor discussie. De criteria zijn vaag, in algemene termen en niet controleerbaar ingevuld. Daar kun je in een debat niet veel mee.

Bij de mores van het vak hoort dat de minister op veel punten goed ingaat, waarvoor dank. De minister is echter niet ingegaan op mijn vraag of bij volgende discussies over herindelingen nadrukkelijker het perspectief naar voren kan worden gebracht van enerzijds de intergemeentelijke samenwerking -- als je niet wilt herindelen, maar toch vindt dat er iets moet gebeuren -- en anderzijds binnengemeentelijke decentralisatie, als je gemeenten wel samenvoegt. Dat lijkt mij een goede manier om lokale gemeenschappen, wat nu nog kleinere gemeenten zijn, voldoende eigen zeggenschap te geven over de eigen situatie. Dat moet met meer nadruk naar voren worden gebracht.

Ik kom ten slotte op het oordeel van de GroenLinks-fractie. Wij hebben in commissieverband en in de verdere voorbereiding veel werk gemaakt van de toezegging over het opknippen van het wetsvoorstel. Evenals de heer Pastoor vinden wij het bijzonder teleurstellend dat wij ons doel niet hebben bereikt, maar ik hoop dat wij dit in de toekomst gezamenlijk scherp zullen blijven bewaken.

Dat is voor ons het doorslaggevende argument om onze goedkeuring aan dit wetsvoorstel te onthouden. Dat is niet alleen een formele opstelling, omdat wij vinden dat er drie jaar geleden een zwaar bevochten toezegging is gedaan en dat deze gestand moet worden gedaan. Zij heeft ook een materiële inhoud, namelijk dat wij op een aantal punten onze toestemming zouden hebben onthouden, zeker als het gaat om de toevoeging van Bathmen aan Deventer, om een punt te noemen.

Het wetsvoorstel is aangenomen met de stemmen van CDA, VVD, PvdA (meerderheid), ChristenUnie en SGP voor; GroenLinks, SP, D66, PvdA (minderheid), OSF en LPF stemden tegen.