Wet dualisering gemeentebestuur 

(27751)

26 februari 2002

De gemeente neemt een cruciale rol in onze democratische rechtstaat in, is in een aantal opzichten de bakermat van de democratie en in velerlei vormen het gezicht en de ambitie van de overheid voor de bevolking. Politiek en bestuur functioneren op een herkenbare schaal. Als er iets fout dreigt te gaan dring het geluid van de straat snel door in de raad. Gemeenten vervullen vaak ook een voortrekkersrol. Minimabeleid, de autovrije zondag, referenda, duurzaam bouwen. Gemeenten en hun besturen weerspiegelen, van Urk tot Amsterdam, ook de pluriformiteit van onze samenleving.

Toch is er blijkbaar veel mis met gemeenten. Althans met de wijze waarop ze politiek bestuurd worden. De dalende opkomstcijfers bij verkiezingen, de veranderende positie van politieke partijen, de vermeende detailzucht van gemeenteraadsleden, de grote macht van het college: het is deze ongelijksoortige mix van factoren die de 'Staatscommissie dualisme en lokale democratie' (commissie Elzinga) aan het werk heeft gezet.

Elzinga analyseerde als hoofdprobleem voor het lokaal bestuur de positie van politieke partijen die onder druk staat: dalende ledenaantallen, problemen met recrutering. Terecht werd er in het advies op gewezen dat de verzwakking van de positie van partijen veroorzaakt wordt door een complex van factoren en dat die >maar zeer ten dele vatbaar zijn voor beïnvloeding, laat staan door sturing van overheidswege=. Waarom dit >hoofdprobleem= nu zou moeten leiden tot ingrijpende wijziging van het gemeentelijke politieke systeem is onduidelijk. Politieke partijen functioneren op alle parlementaire niveau=s en de verzwakking van hun positie zou overal merkbaar moeten zijn. Het is zeer de vraag of via verandering van lokaal >staatsrecht= de positie van partijen wordt versterkt. Het is trouwens de vraag of de verzwakking van >de positie= van politieke partijen werkelijk het >hoofdprobleem= is. Niet iedere partij heeft te kampen met teruglopende ledenaantallen. Niet iedere partij is zoekende naar een nieuwe identiteit nadat de ideologische veren zijn afgeschud.

Onmiskenbaar is door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen de ouderwetse massapartij aan erosie onderhevig, zoals individualisering, ontideologisering en het eroderen van klassieke klassentegenstellingen. En de rol van de overheid, waarvoor politieke partijen voertuigen van de democratische legitimatie zijn, is sterk veranderd. De wervelstorm van de liberale marktwerking heeft de overheid afgeslankt, teruggedrongen en machtelozer gemaakt. Dat zijn bewuste politieke keuzen geweest. Geen wonder dat dit zijn weerslag heeft op de actieradius en betekenis van de politieke partijen. Vooral van die partijen die regeringsverantwoordelijkheid plegen te dragen.

Het kabinet heeft in de Memorie van Antwoord enige afstand genomen van de probleemanalyse van de staatscommissie en gesteld dat dualisering geen direct positief effect op de positie van politieke partijen zal hebben. Maar wel houdt het kabinet vast aan de stelling dat dualisering voorwaarden schept voor een beter functioneren van de partijen op lokaal niveau en de gemeentepolitiek als geheel aan herkenbaarheid zal winnen. De vraag is echter of de kern van deze dualiseringswet (het overdragen van bestuursbevoegdheden van raad naar college) daar aan bijdraagt. Het betreft hier vooral toch wishful thinking. Dat is overigens wel hard nodig als je kennis neemt van een NIPO-enquête-uitslag waaruit blijkt dat bij bijna 99% van de ondervraagden het muntje verkeerd viel toen naar de betekenis van dualisme werd gevraagd

Dualisme-monisme

Het invoeren van een dualistisch model als oplossing van veel veronderstelde kwalen van de gemeentepolitiek, kan makkelijk worden gepareerd met verwijzing naar de duale, landelijke verhoudingen, waar Torentjesoverleg, coalitiedwang en Paarse vaalheid de toon bepalen. Dualisme en monisme zijn geen reëel bestaande tegenpolen. De landelijke duale verhoudingen hebben monistische trekken en andersom heeft het gemeentelijke monisme duale ingrediënten. Derhalve geheel eens met de conclusie in het advies van de Raad van State >dat het huidige wettelijke stelsel niet alleen monistische trekken vertoont, maar ook dualistische en dat het zowel de ruimte biedt voor een tamelijk monistische bestuurspraktijk alsook voor een vrij vergaand dualistische wijze van opereren=

Belangrijk is vooral dat er een niet wettelijk af te dwingen cultuuromslag moeten plaats vinden om de landelijke en de gemeentepolitiek te vitaliseren. Dat vereist voor alles dappere, mondige en eigenzinnige raadsleden en kamerleden die de oren niet naar het college of regering laten hangen. Met duaal of monisme heeft dat allemaal weinig te maken. De stelling dat raadsleden met minder tijd toe kunnen en meer op hoofdlijnen gaan besturen is dan ook strijdig met het pleidooi voor een sterke en zelfbewuste raad. De invulling van de aangereikte instrumenten, zoals de parlementaire enquête en de facilitering van eigen initiatieven kosten tijd. Hogere vergoedingen voor raadsleden horen daar bij.

Strijdig met de grondwet?

In het advies van de Raad van State wordt gesteld dat met de Wet dualisering gemeentebestuur een uitholling van de grondwet dreigt, daar waar de grondwet stelt (art. 125) dat aan het hoofd van de gemeente de raad staat. De overdracht van bestuursbevoegdheden van de direct gekozen raad naar het college van B&W is debet aan die uitholling en de democratische legitimatie komt ook in gevaar omdat die collegeleden niet rechtstreeks worden gekozen.

Met de ontvlechting van raad en wethouders en de overdracht van bestuursbevoegdheden wordt de kern van het grondwetsartikelen 124, 125, 128 en 129 geraakt. Namelijk dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de gemeentelijke huishouding (art. 124) aan het gemeentebestuur wordt overgedragen. Van dat gemeentebestuur maken deel uit (art 125): raad, college en B&W, waarbij de raad aan het hoofd staat. En de leden van de raad worden rechtstreeks gekozen (art. 129). Met het losmaken van wethouders uit de raad maakt B&W geen deel meer uit van het monistische, rechtstreeks gekozen gemeentebestuur, zoals de grondwet dat veronderstelt. De burgemeester maakt ook onderdeel uit van het gemeentebestuur, maar de aanstellingswijze van deze is elders in de grondwet geregeld. De Raad van State stelt dat door de overdracht van alle bestuursbevoegdheden van raad naar college de uitholling van het grondwettelijke begrip dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat, dreigt te worden uitgehold en dat dit niet kan zonder voorafgaande grondwetswijziging.

In de Memorie van Antwoord reageert de minister door te stellen dat de Raad van State het wetsvoorstel niet ongrondwettelijk noemt en dat >het hoofdschap van de raad dient te worden afgemeten naar de mogelijkheden die de raad gelet op zijn institutionele positie materieel heeft om de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid te bepalen=. Maar bepaling van hoofdlijnen is wezenlijk iets anders dan het uitoefenen van zelfstandige bestuursbevoegdheden. Ziet de minister deze spanning met de grondwet?

Maar de minister voelt nu ook nattigheid. Hoe anders moet het kabinetsbesluit van 8 februari jl. worden geïnterpreteerd, waarin het kabinet aan de Raad voor het Openbaar Bestuur advies vraagt over de wijziging van de grondwet in verband met de dualisering van het gemeentelijk bestuur? Ook het voorzitterschap van de raad door de burgemeester en andere punten van modernisering worden in de adviesaanvraag genoemd. Had dit advies niet beter voor dit wetstraject aangevraagd kunnen worden?

Overdracht bestuursbevoegdheden

Hoe de positie van de raad versterkt kan worden door haar de bestuursbevoegdheden af te nemen is GroenLinks een raadsel. Het zal ook niet bijdragen aan de gewenste transparantie van de gemeentelijke politiek, want het aardige van de huidige gang van zaken is dat gemeenteraad en commissies in de volle openbaarheid vergaderen. Hierbij is, zeker bij commissievergaderingen, inspraak van de bevolking vaak mogelijk. Discussies en besluiten worden in de openbaarheid gevoerd en genomen. Eenieder die thuis is lokale politiek kent het >feest van de democratie= dat plaats vindt als er een omstreden besluit genomen moet worden. Bewoners bestoken gemeenteraadsleden, bij commissie- en raadsvergaderingen zijn volle tribunes met spandoeken, handtekeningenlijsten, kindertekeningen enzovoorts. Er is een eenheid van tijd en plaats waar het gaat om discussie en besluitvorming en dat alles in de volstrekte openbaarheid, waarin gemeenteraadsleden metterdaad en onmiddellijk via hun inbreng en standpuntbepaling verantwoording af leggen.

Hoe schril steekt hierbij de nieuwe situatie af, waarin het college van B. en W. in een besloten vergadering, op grond van geheime stukken, besluiten neemt waar later verantwoording over moet worden afgelegd aan de gemeenteraad. Het besluit is dan al genomen, van transparantie is geen sprake, en de discussie over de verantwoording speelt zich af tussen raad en college, waarbij de bevolking de backbencher is. Ook de rol van niet in het college vertegenwoordigde partijen wordt een principieel andere; deze kunnen niet meer deelnemen aan de feitelijke besluitvorming van overgedragen bestuursbevoegdheden.

Op verschillende momenten en plekken is kritiek op de overdracht van bestuursbevoegdheden van raad naar college gepareerd met een verwijzing naar het vertrouwensprincipe: als de raad het beleid van een wethouder of het college niet steunt kan het vertrouwen worden opgezegd. Maar is dit wel een terecht? Bij het uitoefenen van bestuursbevoegdheden door de raad gebeurt dit in alle openbaarheid en kan een wethouder zonder al te veel gezichtsverlies een afwijkende mening van de raad volgen: de raad is immers bevoegd en is het hoogste orgaan. In de nieuwe situatie ontstaat er echter onmiddellijk een prestigestrijd tussen raad en college als de raad van mening is dat het college een bevoegdheid niet goed heeft gebruikt. Vanuit gesloten stellingen wordt het debat gevoerd, waarbij gezichtsverlies van het college een dominante rol speelt en het opzeggen van vertrouwen slechts sporadisch zal worden gehanteerd. Bovendien ontbreekt bij de val van een college de mogelijkheid om nieuwe verkiezingen uit te schrijven, zodat het perspectief van het opzeggen van vertrouwen beperkt is. Is de minister niet met ons van mening dat het vertrouwensprincipe niet echt het gat kan vullen dat het overhevelen van bestuursbevoegdheden slaat in het repertoire van de raad?

GroenLinks heeft er in de schriftelijke voorbereiding tot twee keer toe voor gepleit om met het overhevelen van bestuursbevoegdheden naar het college ook wettelijke voorzieningen te treffen die er toe moeten bijdragen dat het college transparanter opereert, zoals de verplichting van openbare B&W-vergaderingen dan wel het recht van raadsleden om B&W-vergaderingen bij te wonen, openbaarheid van B&W -stukken of -op zijn minst- openbare besluitenlijsten. Op dat laatste punt is de minister na aandringen bereid om in de komende Aanpassingswet de plicht tot het openbaar maken van de B&W-besluitenlijst verplicht te stellen. Dat is mooi. Maar het is minimaal. Waarom ook niet openbaarheid van B&W-stukken en vergaderingen verplicht stellen?

De overheveling van bevoegdheden die thans wordt geregeld is door een amendement in de Tweede Kamer met betrekking tot de deelname in zogenaamde PPS-constructies onderworpen aan een procedure waarbij eerst het gevoelen van de raad moet worden gepolst. Dat vinden wij een aanmerkelijke verbetering, maar het blijft een principieel belangrijk verschil of de raad dan wel het college besluit. GroenLinks vindt dan ook dat de twee wetstrajecten die in aantocht zijn -en die de overdracht van nog meer bevoegdheden regelen, pas -eventueel- in gang moet worden gezet als de evaluatie van deze wet, waar artikel XA in voorziet, is afgerond.

Ontvlechting raad - wethouders

Het argument om wethouders niet langer lid van de gemeenteraad te laten zijn, is sterk: van wethouders kan niet gevergd worden zich zelf te controleren. De vraag is echter gewettigd of dit niet voor een groot deel ook een schijnmanoeuvre is. Ook als wethouders niet langer lid van de gemeenteraad zijn, zullen zij fractievergaderingen van hun partijgenoten bezoeken en deelnemen aan discussies over standpuntbepaling. Wethouders blijven immers politieke bestuurders en zowel vanuit hun wethouderspositie, als die van de partijgenoten in de fractie, zal onderlinge politieke afstemming gewenst zijn.

De minister stelt dat het zijn stellige verwachting is dat ontvlechte posities leidt tot een onafhankelijkere positie van de raad ten opzichte van het college. Waar deze stellige verwachting op is gebaseerd blijft onduidelijk. In ieder geval niet op de voorbeeldwerking van de landelijke situatie

De mogelijkheid om wethouders van buiten aan te trekken zal, zo luidt alom de verwachting, nauwelijks benut worden. Nu al valt al te constateren dat bij de raadsverkiezingen van volgende week de kandidaat-wethouders op de lijst staan. Het is dan ook moeilijk uit te leggen waarom het de herkenbaarheid van en betrokkenheid op de lokale politiek zal vergroten als er na de verkiezingen wethouders worden gekozen die niet op de lijst stonden

Overigens is het in dit kader leerzaam nog eens de passage uit de Memorie van Toelichting te citeren die bij artikel 35 van de huidige gemeentewet staat afgedrukt, nl. dat de wettelijke bepaling dat de raad uit zijn midden de wethouders benoemt waarborgt >dat het belangrijke aandeel in het bestuur van de gemeente dat bij het college van B&W berust, wordt verricht door personen die blijkens hun verkiezing tot raadslid het vertrouwen van de ingezetenen genieten=.

De burgemeesters zijn in meerderheid (60%) ook van mening dat het college binding met de samenleving verliest als de wethouders van buiten komen, zoals bleek uit een NIPO-enquete die in opdracht van Binnenlands Bestuur onlangs is gehouden. Ik neem aan dat diezelfde 60% ook van mening is dat de burgemeester ook door en vanuit de raad moet worden gekozen.

Punt van aandacht: Artikel 36a lid 2: indien een wethouder na één jaar nog steeds geen ingezetene is, betekent dit dan dat van rechtswege de wethouder niet langer in functie is? Minister antwoordt nee, afzonderlijke interventie van de raad is nodig. Wat is de situatie als de raad dit nalaat? In de nadere MvA meldt de minister nadat hier door GroenLinks op door is gevraagd dat in de Aanpassingswet zal worden opgenomen dat een wethouder ontslag zal moeten nemen als langer dan een jaar buiten de gemeente woont. Laat hij dat na dan zal de raad hem ontslag moeten verlenen. Dat wordt dus een wettelijke verplichting van de raad? En wat als de raad dat nalaat?

De positie van de gemeenteraad

Positief aan de wet dualisering gemeentebestuur is dat op een aantal punten de positie van de gemeenteraad wordt versterkt. Overigens zijn in veel gemeenten deze voorstellen al in de praktijk gebracht: vragenrecht, recht van interpellatie, recht van enquête, recht op ambtelijke ondersteuning, financiële controle-instrumenten (zoals een lokale rekenkamer, helaas door de Tweede Kamer bij amendement niet verplicht gesteld). Maar het werd inderdaad eens hoog tijd dat deze bevoegdheden wettelijk vastgelegd gaan worden, zodat het niet meer van de luimen van (de meerderheid) van de gemeenteraad afhangt of dergelijke mogelijkheden, zoals nu het geval is, in het reglement van orde terecht komen. Mondelinge vragen en interpellatie worden beide gehouden over niet-geagendeerde onderwerpen, zodat het de vraag is wat het verschil tussen beide is. Het antwoord in de nadere MvA is niet bevredigend. Het lijkt me dat zowel mondelinge vragen (artikel 155 lid 1) als de interpellatie (lid 2) in twee termijnen kunnen worden behandeld en dat hierbij moties kunnen worden ingesteld. Het enige verschil dat overblijft is dat een interpellatie een politiek zwaarder karakter heeft, omdat deze door een meerderheid moet worden toegestaan. Het zou er toe kunnen leiden dat het gebruikelijke beleefdheidsbeginsel bij het toestaan van interpellaties wordt losgelaten. De vraag is of dat erg is.

Het recht van enquête is een mooi instrument, al is het de vraag of gemeenteraden hier vaak gebruik van zullen maken. Allereerst is het een recht waartoe een meerderheid moet besluiten. Dat betreuren wij. Het zou de levendigheid bevorderen en de controlefunctie versterken als ook een gekwalificeerde minderheid van dit recht gebruik zou kunnen maken. Daarnaast zal het een grote inzet van de leden van een enquêtecommissie vergen om een -welhaast per definitie- ingewikkelde kwestie te ontrafelen. Niet voor niets heeft de Eerste Kamer, een kamer van deeltijdpolitici, nog nooit gebruik van dit recht gemaakt.

De burgemeester

De positie van de burgemeester kan uiteraard niet buiten beschouwing blijven. De wet stuurt aan op een meer procesmatige bemoeienis van de burgemeester. Vergaand is de bevoegdheid om in portefeuille van wethouders een eigen voorstel formuleren (artikel 53a). De in de Memorie van Antwoord alsnog gegeven toelichting haalt de stoom wat van de ketel. De minister kan zich voorstellen dat de burgemeester gebruik maakt van deze bevoegdheid als er een patstelling ontstaat bij portefeuille-overstijgende onderwerpen en onderwerpen in de taboesfeer.

De positie van de niet-gekozen burgemeester blijft precair. GroenLinks heeft geen behoefte aan een verdere optuiging van deze benoemde bestuurder. Want in procesmatige bemoeienis zitten inhoudelijke, politieke overwegingen verscholen. De verbrokkelde manier waarop in de wetgeving met de burgemeester wordt omgegaan maakt van hem/haar onderhand een tragische figuur. Geen wonder dat de animo bij GroenLinksers niet buitensporig hoog is.

Opvallend is dat de burgemeester voorzitter van de raad blijft. De scheiding tussen besturen enerzijds en controle anderzijds wordt hiermee wel erg geweld aan. De regering voert grondwettelijke bezwaren aan. Op zich begrijpelijk. Maar de minister is geen voorstander van de ontkoppeling van het raadsvoorzitterschap met het burgemeesterschap, zo blijkt uit de Memorie van Antwoord. En dat is verbazingwekkend. Daar waar de functies van griffier en gemeentesecretaris -terecht- worden gescheiden, zou de burgemeester verplicht de spagaat blijven beoefenen. Waarom mogen wethouders niet langer voorzitter zijn van commissies maar de burgemeester wel van de raad? Hoe gescheiden zijn de posities tussen raad en college als de voorzitter dezelfde figuur is. Welke loyaliteit heeft een burgemeester als het college weigert een raadsmotie uit te voeren, waar dualisme de ruimte voor biedt? De minister betoogt dat hij niet overtuigd is van de ontkoppeling van raadsvoorzitter, waarvoor overigens een grondwetswijziging nodig zou zijn. De burgemeester verenigt een aantal rollen en is daarmee een samenhangende factor, aldus de minister. Voor alle duidelijkheid: ik ben het daar niet mee eens. Maar hoe kan de minister dan voorstellen om de loco-burgemeester wel te ontkoppelen van het raadsvoorzitterschap? Is dat dan geen inconsequente redenering, die bovendien op gespannen voet met de grondwet staat waarin het voorzitten van de raad is opgehangen aan het ambt van burgemeester, welk ambt wordt waargenomen door de loco-burgemeester?

De raadsgriffier

Een belangrijke verandering betreft de artikelen 100-107 waarin de secretaris aan het college wordt toegewezen en de raad een griffier ter beschikking krijgt. Nu de Tweede Kamer bij amendement heeft besloten dat er een raadsgriffier moet komen blijken er veel vragen in gemeenteland bij dit onderwerp te leven. Daaruit zou overigens opgemaakt kunnen worden dat veel gemeenten (althans colleges van B&W en ambtelijke toppen) aanvankelijk niet van plan waren de optie van een raadsgriffier erg serieus te nemen. .Veel vragen en moties van gemeenteraden hebben ons bereikt over de financiering van de raadsgriffier, waarbij de rekening bij het Rijk wordt gelegd nu de griffier verplicht wordt. Het lijkt ons logisch dat daar een financiële tegemoetkoming voor komt, evenals bijv. Voor de fractieondersteuning. In dit verband: hoe staat het met de uitvoering van de Tweede Kamer-motie inzake financiële doorwerking van het wetsvoorstel?