ZBO’s niet langer een staat in de staat

 31 oktober 2006

Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen (nr. 27426)

De conceptie van deze kaderwet heeft lang geduurd. Ingediend in september 2000 en in maart 2002 door de Tweede Kamer aanvaard.  Kabinetscrises, het rapport Kohnstamm, twijfels en verschillen van inzicht bij de regering zijn daar debet aan geweest, maar met een miraculeuze u-bocht is de regering toch weer uitgekomen bij deze wet die de EK vandaag dan eindelijk behandelt.

Het waarom van deze wet ligt in de toenemende kritiek op het verschijnsel ZBO, de vele verschillende soorten en maten, het gebrek aan transparantie, de hoge salarissen, de gebrekkige politieke, cq. ministeriële verantwoordelijkheid, de geringe sturingsmogelijkheid op de taakuitoefening en op de financiën, terwijl er toch vele miljarden overheidsgeld –dus belastinggeld- om gaat in al die honderden ZBO’s.

Een ‘staat in de staat’ is een veel gehoorde typering van de ZBO, zeker als het organisaties zijn, zoals het UWV, die in een kwetsbare omgeving functioneren.

Het doel van deze kaderwet is dus om daar een eind aan te maken. Een eind aan al die verschillende typen organisatierecht, een goede regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid, een heldere financiële controle en een grotere transparantie.

Deze Kaderwet biedt daartoe zeker de mogelijkheid; de vraag is of de geest van de wet ook naar de letter wordt uitgevoerd. Ik kom daar later uiteraard op terug.

Maar eerst een compliment voor de Tweede Kamer want via een reeks van amendementen heeft de Tweede Kamer er voor gezorgd dat de ZBO’s meer onder invloed van de minister dan wel het parlement zijn komen te staan. Zo is er parlementaire invloed op geven cq ontnemen van openbaar gezag aan een ZBO, jaarverslagen worden voorgelegd aan de Staten-Generaal, de minister kan beleidsregels vaststellen m.b.t. de taakuitoefening e.d.

Vreemd dat de regering in het wetsvoorstel dat zij de Tweede Kamer aanbood, deze zaken al niet geregeld werden. Dat doet twijfel zaaien aan de intentie van de regering om de ZBO’s daadwerkelijk transparant en controleerbaar te maken.

Ambivalent blijft het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Artikel 1 van de wet is er duidelijk over: de ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister.
Ook dat had de Tweede Kamer moeten amenderen. Want de nu voorliggende wet kent een groot aantal bepalingen die de bevoegdheid van ZBO’s intomen ten gunste van de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 11 –minister keur bestuursreglement goed- , 12 –minister benoemt, schorst en ontslaat leden van een ZBO- , 17 –tarieven moeten worden goedgekeurd door de minister- , 20 –inlichtingenplicht aan de minister- , 21 – minister kan beleidsregels vaststellen-, 22, 23, 29 enz.) zodat de vraag gewettigd is wat er over is van het gestelde in art. 1 nl. dat een zelfstandig bestuursorgaan ‘niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister’.

In het vraag en antwoordspel bestrijdt de regering de GroenLinks-suggestie dat er sprake is van een gradueel en geen principieel verschil. Volgens de regering komt dit het scherpste  aan het licht ‘als het op besluitvorming aankomt: een zelfstandig bestuursorgaan is door de wetgever aangewezen om op zijn terrein zelf besluiten in concrete gevallen te nemen en daar komt – ook in bezwaar en beroep – geen minister aan te pas. Een zelfstandig bestuursorgaan kan bovendien tot op grote hoogte zijn eigen organisatie en werkwijze bepalen zonder inmenging van de minister’.

Maar artikel 22 bepaalt dat de minister een besluit van een ZBO kan vernietigen, dat is nog wel even iets anders dan ‘beroep of bezwaar’. Artikel 21 bepaalt dat de minister beleidsregels kan vaststellen m.b.t. de taakuitoefening. Voorts is er nog art. 32 dat bepaalt dat de minister kan bepalen dat de ZBO voor een aantal besluiten vooraf de instemming van de minister behoeft 

En hoezo kan de ZBO op grote hoogte zijn eigen organisatie en werkwijze bepalen?  De minister moet het bestuursreglement goedkeuren (art. 11), minister benoemt, ontslaat en schorst de leden van de ZBO (art. 12), de minister keurt de tarieven goed –of af indien in strijd met algemeen belang -(art. 17),  de minister kan beleidsregels vaststellen m.b.t. de taakuitoefening van een ZBO (art. 21), de minister kan ingrijpen als de ZBO zijn taak verwaarloost (art 23), de minister stelt de facto de begroting vast (art. 25 en 29). Kortom, dat ‘zelfstandige’is wel degelijk hiërarchisch ingebed, om niet te zeggen vastgeketend.

De Engelse taal heeft dan ook een veel mooiere –en juistere-  omschrijving van dit soort organen: QUANGO, oftewel –spoort ook in het Nederlands- een Quasi-Autonome Nationaal Gouvernmentele  Organisatie. Het juistere zit hem natuurlijk in het woord  quasi,  maar het bekt aanmerkelijk beter dan QZBO, dus waarom deze term niet overnemen?

Maar we spreken hier wel over een kaderwet, die vanuit zich zelf niets doet, zoals de regering het noemt. Het reikt een aantal standaardbepalingen aan die voor ZBO´s moeten gaan gelden, als ze tenminste in de instellingswet van die betreffende ZBO worden opgenomen. Want voor elke ZBO kan ook weer een uitzondering worden gemaakt. Daarin zit ook de zwakte van deze kaderwet. Want is het geen zoethouder voor diegenen die kritiek hebben op de staat-in-de-staat positie van veel ZBO’s, maar dat er als het puntje bij het paaltje komt, uiteindelijk weinig verandert? Is het geen quasi-kaderwet? Ter  geruststelling zegt de regering wel toe dat het principe wordt gevolgd dat deze kaderwet van toepassing is, tenzij er gemotiveerd van wordt afgeweken. Dat valt te begrijpen als het een ZBO betreft die geen tarieven heft, dan hoeft artikel 17 niet in werking te treden. Maar het is niet echt voorstelbaar dat allerlei artikelen die de transparantie, de controleerbaarheid en de mogelijkheid van politiek/bestuurlijke sturing regelen,  buiten werking kunnen worden geplaatst. Ziet de minister dat ook zo?

De vraag is natuurlijk ook wat er met de regelgeving van bestaande ZBO’s gaat gebeuren. Gaan deze aangepast worden aan de kaderwet als deze van kracht is? Dat lijkt ons van wel. Dat lijkt ook de regering te menen waar ze schrijft in de nadere memorie van antwoord dat er ‘helderheid komt over de ministeriële bevoegdheden en verantwoordelijkheden waar nu nog voor vrijwel ieder zelfstandig bestuursorgaan de regels weer net iets anders luiden’. In art. 42 is geregeld dat binnen één jaar na deze wet de Kamers wordt meegedeeld welke ZBO’s onder de werking van deze wet worden gebracht. Toch een wat vreemde tekst, want het geldt toch voor alle ZBO’s, behalve dan die waarvoor in artikel 2 lid 1 een uitzondering is gemaakt? Een ZBO die niet zou worden aangemeld, en ook niet onder artikel 2 lid 1 valt, is dan toch geen ZBO meer? En de essentie van deze wettekst is toch ook dat wet- en regelgeving van bestaande ZBO’s worden aangepast aan letter en geest van deze kaderwet?

Helemaal gerust ben ik er niet op als de minister stelt dat de ministers verplicht zijn aan te geven welke plannen hij of zij heeft om de instellingswet van de ZBO’s die in zijn of haar portefeuille zitten aan de Kaderwet aan te passen.

Nee, zij moeten aangeven volgens de wet op welke termijn ze dat zullen doen. ‘Plannen’ vind ik wat vaag, temeer daar er aan wordt toegevoegd dat in deze fase veel van de Staten-Generaal zal afhangen. Dat is op zich natuurlijk fijn om te horen –dat er veel afhangt van de Staten-Generaal (alles zou ik zeggen als ware democraat) maar in deze context lijkt het toe op zoiets als: de minister heeft veel vrijheid en als de Kamers niet goed opletten glippen veel ZBO’s door de mazen van de kaderwet heen. Het kan toch niet zo zijn dat er een grijs circuit van illegale ZBO’s gaat ontstaan?!

Het lijkt me dat deze hiërarchische inbedding t.a.v. de minister, met hier en daar een vertakking naar de Staten-Generaal voldoende is om de ZBO’s in ieder geval politiek te binden (de verticale binding). Of dat ook maatschappelijk (de  horizontale binding) het geval is valt te bezien. In de jaarverslagen moet ook melding worden gemaakt van de het beleid t.a.v  kwaliteitszorg (artikel 18) en daaronder verstaan wij nadrukkelijk zaken als kwaliteitshandvesten, gebruikersraden en onafhankelijke raden van toezicht. De regering ziet inderdaad blijkens haar antwoorden in dat deze instrumenten belangrijke bijdragen kunnen leveren aan kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging. Maar wil niet toezeggen op er toe te zien dat dit ook echt gebeurt. Argumenten daarvoor ontbreken. Die wil ik wel graag horen, alsmede de toezegging dat in de verslaglegging van de minister aan de Kamers dit expliciet aan de orde komt.

Raden van Toezicht ziet de regering terecht als een vorm van verticale binding (klankbord) en niet als een schakel in hiërarchische zin tussen directie en ministeriële verantwoordelijkheid. Die benadering steunen wij, al zou dan de term ‘Raad van Advies’ beter op zijn plaats zijn. Welke consequentie heeft deze opvatting van de regering voor al die ZBO’s die nu wel hiërarchisch functionerende Raden van Toezicht hebben?

De maatschappelijke inbedding van ZBO’s zou ook beter verzorgd zijn als er regels in de kaderwet waren opgenomen m.b.t. de openbaarheid van bestuur. Waarom is dat niet geregeld? Waarom is er niet voor gekozen dat elke ZBO een bestuursreglement vaststelt (art. 11)?

En als het er wel is: is het reglement per definitie een openbaar stuk?

Het jaarverslag wordt aan de minister en beide kamers toegezonden: is het daarmee per definitie openbaar? De begroting van ZBO die onderdeel van de staat is: openbaar? En dan heb je natuurlijk nog passieve en actieve openbaarheid: actief: website. 

Het recente rapport van de Algemene Rekenkamer over ‘Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak’ (deel 5), waartoe ook ZBO’s behoren, plaatst een groot aantal kritische kanttekeningen die in dezelfde richting gaan. De Rekenkamer doet een aantal aanbevelingen voor o.a. een betere politieke verantwoording, meer sturingsmogelijkheden en aandacht voor integriteit. Deze moet de regering ter harte nemen.

Het wetgevingsproces heeft lang geduurd.  De lange sur place heeft er wel toe geleid dat elders in het overheidsapparaat verder is gedacht. Zo hebben de ministers van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen  en Volksgezondheid  aan hun collega’s van  Justitie en Binnenlandse Zaken (drie van de vier zijn inmiddels opgestapt, maar dat heeft hiermee niks te maken) gevraagd of er voor hun sectoren nieuwe rechtspersonen ontwikkeld zouden kunnen worden zodat toezicht en zelfstandigheid meer in balans kunnen komen. Zie bijv. de brief van de minister van Onderwijs ‘Govervance in het onderwijs’ (30183, nr 6, blz 3). De klemmende vraag is natuurlijk hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot deze kaderwet, of deze nieuwe rechtspersonen ZBO’s zullen zijn, dan wel dat er een verbeterde vorm wordt ontwikkeld die weer leidt tot een nieuw type kaderwet.

Diezelfde vraag geldt ook voor het brede veld van de rechtspersonen met een wettelijke taak, waarover dat deel 5 van dat Rekenkamerrapport is verschenen en waarvan slechts een beperkt deel als ZBO is te typeren en een belangrijk ander deel niet. De vraag is natuurlijk hoe op de langere termijn ook dat bredere veld wettelijk zo kan worden ingekaderd dat er, analoog aan deze wet, meer transparantie en meer bestuurlijke en politieke verantwoording komt, want dat is uiteindelijk toch de bedoeling van de discussie en de voor ons liggende wetgeving?