Leo Platvoet

[ Start ] [ Contact ] [ Sitemap ] [Zoeken]

 

Odyssee Reisgidsen

Monarchie & Republiek 

Herman Gorter

GroenLinks

Een Ander Nederland

Gepubliceerde artikelen

Dualisme

Zuidelijke Kaukasus

Dinsdagboek

Eerste Kamer

Raad van Europa

Emancipatiemachine

Stappen door de Nieuwe Stad

PSP

Reisverslagen

BMC

 

 

Dualisering leidt af van democratisering

28995 Wet dualisering Gemeentebestuur

29310 Wet dualisering proviciale medebewindsbevoegheid

29316 Aanpassing Gemeente- en Provinciewet i.v.m. dualisering

Plenair 27 september 2005

Deze wetten beogen een groot aantal medebewindsbevoegdheden die thans nog bij de gemeenteraad en provinciale staten liggen, over te hevelen naar de colleges van B&W en G.S. Deze overheveling zou een logische voortzetting te zijn van de op 7 maart 2002 in gang gezette dualisering van het gemeentebestuur en de één jaar later ingezette dualisering van het provinciebestuur.

Het is echter zeer de vraag of deze logica wel aanwezig is. Vanaf de allereerste discussie in deze Kamer over de dualisering was de fractie van GroenLinks uiterst kritisch over die overdracht van bevoegdheden. De kern van onze kritiek was en is: hoe kan de positie van de gemeenteraad worden verstevigd door haar bevoegdheden af te nemen. Is dat niet een ongerijmdheid van de eerste orde? Steeds als wij deze discussie met de regering voerden, bleef een bevredigend antwoord uit. In de laatste schriftelijke correspondentie tussen kamer en regering, de Nadere Memorie van Antwoord, kiest de regering wat halfslachtig de vluchtweg: ‘Overigens merk ik op dat de leden van de GroenLinks-fractie (…) dualisering ten onrechte gelijk stellen met versterking van de positie van de raad. De dualisering heeft als doel het functioneren van alle organen van het gemeentelijk bestuur te verbeteren’. Dat is veel te vaag en algemeen geformuleerd. En ook onjuist. Want iedereen is het erover eens dat de positie van B&W t.o.v. de gemeenteraad te dominant was -en is-. Al in de eerste alinea van het rapport van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie (commissie Elzinga) wordt het doel geformuleerd: vitalisering van het lokaal democratisch proces, waar de dualisering van de verhoudingen tussen de verschillende gemeentelijke organen voor nodig zou zijn. En de enige drager van dat democratische proces is de direct gekozen volksvertegenwoordiging die in de Wet dualisering gemeentebestuur uit 2002 ook een aantal instrumenten mee kreeg om haar positie te verstevigen: een griffie, een rekenkamer, een parlementair onderzoek en een aantal rechten (ambtelijke bijstand, vragen- en initiatiefrecht) die overigens in vele gemeenten al bestonden. Deze goede verbeteringen waren op zich vrij eenvoudig door te voeren, al vergde het in mening gemeente nog de nodige moeite om het college ervan te overtuigen dat deze positieversterking van de raad nodig was.

Maar de dualisering van de verhoudingen is veel taaiere kost. Het door de wet geschapen feit dat een wethouder niet langer raadslid kan zijn, was nog vrij eenvoudig te verteren, maar het hele dualiseringcircus dat daarna door gemeenteland trok veroorzaakte meer tranen dan vreugde. Onafzienbaar is het aantal knipsels uit de vakpers met wethouderscrises, slechte rapportcijfers van desperate raadsleden en burgers die constateren dat er alleen maar meer vergaderd wordt. ‘De glans is er af’, `Dualisme ontaardt in navelstaren’, ‘Waar gaat het eigenlijk over?’. Natuurlijk: er zijn gemeenteraden die het beste ervan proberen te maken en met experimenten aan de slag gaan om bijv. bewoners bij het beleid te betrekken, maar dit had ook prima onder de oude, monistische verhoudingen gekund.

Ook het evaluatierapport van de commissie Leemhuis schetst een vrij droevig beeld van de stand van zaken. In haar conclusies stelt ze terecht dat dualisering valt of staat met de kwaliteit van de verhouding tussen raad en college en dat de machtsbalans nog steeds niet in orde is. De gemeenteraad heeft niet de sterkste positie en de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de bevolking is niet versterkt. De commissie verbindt daar echter de aanbeveling aan dat er met volle kracht voortgegaan moet worden. En dat vindt GroenLinks toch een beetje dommig.

Vlucht naar voren

Wij vinden het nodig deze vlucht naar voren te heroverwegen op grond van de volgende argumenten:

1. De gemeenteraad staat als lokaal bestuur het dichtst bij de bevolking. Mensen willen hun vertegenwoordigers kunnen aanspreken op concrete zaken, die denigrerend in de dualistische vakliteratuur als details worden afgedaan. De leerstelligheid waarmee het dualisme wordt beargumenteerd, nl. dat de raad eens op moet houden met het praten over details en moet besturen op hoofdlijnen, combineert zoals vaak domheid en dédain. Een hoofdlijn bestaat uit vele details, een detail kan een hoofdlijn worden en bij gevoelige, spraakmakende kwesties loopt het allemaal door elkaar heen.

2. Monisme en dualisme zijn theoretische modellen die alleen als mengvormen bestaan die in de politieke praktijk weinig verschillen. De landelijke politiek is formeel duaal, maar functioneert in hoge mate onder druk van de politieke coalitieverhoudingen monistisch. Op lokaal niveau was onder monistische verhoudingen natuurlijk ook sprake van gescheiden rollen: het college bereidde de besluitvorming voor, de raad besliste en het college voerde uit.

3. De overdracht van honderden bevoegdheden van gemeenteraad naar college leidt ertoe dat de gemeenteraad beroofd zal worden van zeggenschap over heel veel zaken die er in de lokale politiek toe doen. De balans slaat verder door naar het college en de rol als volksvertegenwoordiger komt verder onder druk te staan.

De wetsvoorstellen

De regering heeft –mede onder invloed van deze Kamer- op een aantal punten bewogen en de kaderstellende bevoegdheid bij de gemeenteraad gelaten. Voorbeelden daarvan zijn:

bulletverzelfstandiging openbaar onderwijs
bulletvaststelling gemeentelijk onderwijsachterstanden beleid
bulletinstelling gemeentelijke bank van lening
bulletonteigening
bulletgemeentelijk milieuprogramma
bulletgemeentelijk gezondheidsbeleid

Maar in een aantal gevallen ook niet.

Zoals bijv.

bulletBeleid t.a.v. de brandweer (organisatie, beheer en taak: alles dus)
bulletVerdeling rijksbijdragen Educatie en beroepsonderwijs
bulletBepaling hoogte contributie voor jongeren voor de openbare bibliotheek
bulletVerstrekking welzijnssubsidies

Een ander verschil van mening is de advisering van de gemeente aan Rijk of provincie; de minister vindt dat dit uitvoering is en dus bij B&W thuishoort, terwijl advisering over belangrijke onderwerpen beleid veronderstelt en dus bij de raad thuishoort. Voorbeelden daarvan zijn:

bulletmilieu rond vliegvelden
bulletsluiten van ziekenhuizen.

De regering rechtvaardigt de overheveling van bevoegdheden met het argument dat het slechts uitvoerende bevoegdheden zijn, waarvoor de gemeenteraad kaders kan stellen. Dit veronderstelt dat het onderscheid tussen hoofdlijn en detail, of kader en uitvoering, makkelijk is te maken. En dat is niet het geval. Dat veronderstelt dat kaderstelling interessante politieke, door de bevolking gewilde discussies oplevert in de gemeenteraad. En dat is evenmin het geval. Terecht signaleert de grondlegger van de dualisering, prof. Mr. D.J. Elzinga in zijn column in Binnenlands Bestuur van 9 juli 2004, dat de thans gebezigde praktijk van kaderstellend gedrag op zeer gespannen voet staat met een doelstelling van de hele dualiseringsoperatie, nl. het entameren van het politieke debat in de raad. Elzinga lijkt zich trouwens te bekeren van profeet tot criticaster van de dualisering. Met name op het punt dat vandaag aan de orde is. In een stroom kritische commentaren slaat hij de spijker vaak raak op de kop. De regering reageert wat zurig in de stukken door te wens uit te spreken dat Elzinga zich wat positiever zou opstellen, maar liever ik heb dat zijn kritiek serieus zou worden genomen.

Beslotenheid troef

Een ander bezwaar dat tegen de overheveling van vele bestuursbevoegdheden is dat hiermee besluitvorming wordt overgeheveld van de openbaarheid van een commissie- en raadsvergadering naar de beslotenheid van een collegevergadering. Waar bewoners nu nog kennis kunnen nemen van voorgenomen besluiten, inspraak kunnen uitoefenen in commissievergaderingen en raadsleden zo optimaal hun rol als volksvertegenwoordiger kunnen uitoefenen, heerst in de toekomst de grauwe sluier van de beslotenheid. Op deze principiële én materiële achteruitgang van legitimatie, transparantie en beïnvloedbaarheid van de besluitvorming heeft de thans voorliggende wet geen antwoord. GroenLinks heeft in de schriftelijke voorbereiding gepleit voor openbaarheid van de B&W-vergadering.

De argumentatie waarmee het kabinet dit afwijst vinden wij teleurstellend. Zoals: openbaarheid van collegevergaderingen betekent dat de besluitvorming zich naar buiten de collegevergadering verplaatst. Dat is wel wat simpel. Toen in het begin van de jaren ’70 van de vorige eeuw de openbaarheid van raadscommissies werd bepleit, werden precies dezelfde argumenten gehanteerd. Argumenten, gebaseerd op angst voor openbaarheid. Argumenten die geen hout bleken te snijden, zo blijkt nu. Is het kabinet niet met ons van mening dat voortschrijdende openbaarheid in het politieke en bestuurlijke proces een groot goed is en dat collegevergaderingen hier niet van uitgesloten kunnen worden? Juist, omdat met de overdracht van bevoegdheden naar het college de feitelijke besluitvorming – en de stukken die daar aan ten grondslag liggen – zich nu in de beslotenheid gaat afspelen. Dit kabinet verdedigde de Europese grondwet met het argument dat er meer openheid kwam, zo zou de Raad van Ministers voortaan –deels- in de openbaarheid vergaderen. Waarom kan in de Nederlandse gemeentehuizen niet wat wel in Brussel zou kunnen? Is deze minister bereid alsnog een voorstel te doen om de collegevergadering openbaar te maken?

De controle achteraf van collegebesluiten door de gemeenteraad kan daarvoor allerminst soelaas bieden. Het besluit is immers dan al genomen en als dat stuit op problemen in de gemeenteraad biedt bij een standvastige houding van het college de vertrouwensregel evenmin veel soelaas. De discussie wordt dan verlegd van de wenselijkheid van dat ene besluit naar de vraag of de wethouder, cq. het college nog vertrouwen geniet. De materiële invulling van de controlemogelijkheid van de raad wordt zo uitgehold. Dit alles speelt geen rol in de huidige situatie, waar de gemeenteraad eenvoudigweg besluit. Deelt het kabinet deze analyse?

Democratisering?

Het overhevelen van honderden bevoegdheden van raad naar college zal de positie van het college versterken. En dat terwijl het college sinds de dualisering van 2002 niet meer uit direct gekozen leden hoeft te bestaan. Wat is dat voor democratisering, waarbij een groep van niet-gekozenen zoveel macht krijgt toebedeeld? Het is een onwenselijke ontwikkeling in de richting van een personendemocratie, waarin politieke macht persoonlijk eigendom wordt en niet in handen is van een de gekozen volksvertegenwoordiging, die per definitie pluriform is samengesteld.

Nu we het toch over collegeleden hebben: de regering wil – in navolging van de commissie Leemhuis, de burgemeester een aanjager laten zijn bij de verdere dualisering. Dat is vrij onbegrijpelijk, omdat dualisering, opgevat als een vitalisering van de het democratische proces, aangestuurd moet worden door de belangrijkste speler en dat is de gemeenteraad. De minister is toch hopelijk niet van plan dit onzalige voorstel wettelijk vast te leggen?

Ook andere commentaren van de regering op voorstellen van de commissie Leemhuis maken mij weinig enthousiast. Zo vindt de regering dat de griffie niet te groot moet worden. Wat is groot? In verreweg de meeste gevallen is de griffie anderhalf man en een paardenkop. En trouwens, waarom zou de griffie niet groot mogen zijn? Dat bepaalt de gemeenteraad toch zelf? Dat versterkt toch de positie van de gemeenteraad tegenover het college dat over een groot ambtenarenapparaat beschikt.

Over de provinciale dualisering kan ik kort zijn. Hier doet zich dezelfde tendens voor, zij het op bescheidenere schaal. Wij beschikken echter niet over de evaluatie van de provinciale dualisering. Voor GroenLinks was dat noodzakelijk om de voorstellen goed te kunnen beoordelen, omdat het zeer de vraag is of de provincie als middenbestuur, gebaat is bij dualisering. Bovendien staat de positie van de provincie ter discussie.

Dualisering is niet de Haarlemmerolie voor het –verondersteld- slecht functioneren van de gemeentelijke democratie. Creatieve, deskundige, actieve en assertieve raadsleden en –fracties zijn dat wel. Structuurveranderingen kunnen hen daarbij behulpzaam zijn, maar alleen dan als zij gericht zijn op democratisering. En democratisering is voor GroenLinks twee kanten van dezelfde medaille. Enerzijds een versterking van de positie van de raad t.o.v. het college en anderzijds de zoektocht naar manieren om de bevolking meer directe zeggenschap te geven. Dualisering moet daar niet van afleiden, maar moet deze democratisering juist stimuleren.