|
|
|
|
De mug, de olifant en de porseleinkast Inbreng op de notitie 'reflecties over de positie van de Eerste Kamer' (nr. 26 976; eerste termijn op 6-11-2001; tweede termijn 29 januari 2002) De positie van de Eerste Kamer staat de laatste tijd weer ter discussie en heeft nogal wat tongen en toetsenborden in beweging gebracht. Enerzijds is dat verbazingwekkend, omdat het een discussie zonder perspectief lijkt. Voor elke ingrijpende verandering is immers een grondwetswijziging nodig en dat is in de tamelijk vastgeroeste politieke verhoudingen die deze kamer ontsieren een opgave die de Baron van Munchhausen doet verbleken. Anderzijds is het ook hoopgevend. Blijkbaar zijn er mensen in dit land: wetenschappers, columnisten, ingezonden-brieven-schrijvers, politici ook, die zich weigeren neer te leggen bij de logica van het ongerijmde en kritisch blijven nadenken over de inbedding van 19de-eeuwse parlementaire instituties in de 21ste eeuw. Behoort het kabinet tot deze laatste groep? Sommigen kabinetsleden in een vorig leven wel, zoals deze minister van Binnenlandse Zaken die als Tweede-Kamerlid een motie indiende om de Eerste Kamer af te schaffen en daar aan toevoegde dat 'het een weldaad zou zijn als ministers en ambtenaren de tijd, thans aan de Eerste Kamer besteed, aan nuttiger arbeid konden wijden.' Het moet voor hem een groot persoonlijk drama zijn dat juist hij recordhouder is in de regering op het onderdeel 'aanschuiven in de Eerste Kamer'. De discussie over de positie van de Eerste Kamer heeft het karakter van een mug. Telkens wordt zij weggemept en telkens komt ze ook weer terug. Deze keer door toedoen van de regering zelf want in het regeerakkoord werd afgesproken dat >het kabinet met voorstellen komt inzake de verkiezing en positie van de Eerste Kamer=. Die voorstellen kwamen versneld na de kortstondige val van de regering in de vorm van de thans voorliggende notitie. Die veroorzaakte al wat discussie, ook door mijn fractie aangejaagd. Na een luwte kwam het NRC met een Magazine in juni waarin de Eerste Kamer door toedoen van citaten van haar eigen leden op tamelijk onthutsende wijze werd ontluisterd. Natuurlijk waren er een aantal citaten uit zijn verband gerukt -dat kan niet anders in een huis waar gelukkig de betogen nog wijdlopig kunnen zijn - maar op de strekking van dat artikel kon weinig worden afgedongen. Ook de VVD=er Vonhoff schreef in Liberaal Reveil over >treurige publiciteit=, waar de Eerste Kamer zich niet op heeft kunnen revancheren. Dat kan ook moeilijk, want de kritiek op de senaat en het gemankeerde zelfbeeld van de fluisterende senatoren hangt nauw samen met de aard van de mug. Verplaatsing en verbleking van de politiek Voor GroenLinks past de discussie over de positie van de Eerste Kamer in het bredere kader van het functioneren van democratische instituties, de verhouding tussen politiek, overheid en samenleving. Het is teleurstellend dat een regeringsnotitie die de term >reflecties= in zich draagt, daar geheel aan voorbij gaat. De afgelopen decennia hebben de geleidelijke 'verplaatsing van de politiek' te zien gegeven naar andere, al dan niet democratische instituties. Natuurlijk, economische macht is al sinds mensenheugenis een door de democratie moeilijk te bespelen fenomeen. Maar afgezien daarvan lijkt het primaat van de democratische politiek zich te verplaatsen naar de ambtenarenburelen, de wetenschappelijke voorportalen, Europa en de commerciële onderzoek- en adviesbureaus. En in toenemende mate eisen ook burgers -en allerhande actie- en belangengroepen - medezeggenschap in politieke besluitvorming op. Behalve aan de spreiding van politieke verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid over andere instituties, lijkt het Nederlandse parlementaire stelsel ook te lijden aan toenemende onmacht om zich tot de gewijzigde maatschappelijke omstandigheden te verhouden. Door de lakse houding om tegenover nieuwe machtscentra heldere uitgangspunten te verwoorden en leidraad te bieden in diffuse, maatschappelijke besluitvormingsprocessen, dreigt het parlement zijn eigen betekenis verder te devalueren. De verwevenheid van coalitie en regering, de schuivende panelen bij de PvdA waardoor 'klassieke' tegenstellingen onder de Paarse deken zijn verdwenen, hebben ook bijgedragen tot een verbleking van de politiek. Vragen en antwoorden: de Eerste Kamer kan beter worden opgeheven In de discussie over de Eerste Kamer in dit licht bezien moet dan ook antwoorden worden gevonden op vragen als:
Wat de democratische legitimatie betreft: het indirect kiezen van de Eerste Kamer doet afbreuk aan het belangrijke, democratische principe dat reële, landelijke politieke verhoudingen de doorslag dienen te geven bij finale besluitvorming over wetgeving. De Eerste Kamer werkt ook vertragend, zonder kwalitatieve meerwaarde aan wetgeving te kunnen toevoegen, is, waardoor de wetgeving langer dan noodzakelijk achter loopt bij maatschappelijke ontwikkelingen. In Liberaal Réveil wordt het door twee VVD-senatoren (Van den Broek-Laman Trip en Rosenthal) merkwaardig genoemd dat ik -als lid van een oppositiepartij - kritiek heb op die vertragende werking van de senaat, want ik zou toch verheugd moeten zijn over temporisering van onwelgevallige, Paarse wetgeving. Wie de schoen past trek hem aan: blijkbaar is dat een tactiek die de VVD toepast. Wie het democratische dogma hanteert dat parlementaire instellingen kloppend hart en politieke spiegel van de samenleving moeten zijn en wetgeving daarvan een uitdrukking is, moet het debat niet willen vertragen maar juist voeren. Dan de verhouding tussen Kamer en regering. Hier dringt het pijnlijke beeld van de spagaat zich op. Enerzijds zou de senaat een chambre de réflexion moeten zijn die op gepaste afstand van het dagelijkse politieke strijdgewoel aan de overzijde de wetgeving beschouwt en vanuit een deskundig, dan wel onafhankelijk standpunt de wetgeving becommentarieert. Anderzijds zijn de senatoren politieke dieren, weliswaar vaak in ruste, maar toch nog alert genoeg om het partijbelang niet uit het oog te verliezen en in lijn met het regeerakkoord, het partijprogramma en de partijgenoten uit de Tweede Kamer te stemmen. Naast de spagaat is er ook nog schizofrenie. De Eerste Kamer is een partijpolitiek samengesteld orgaan, maar er moet niet teveel aan openlijke partijpolitiek worden gedaan. Volgens de grondwet controleert de Staten Generaal de regering, maar de Eerste Kamer moet dat niet al te ijverig doen. Moties worden geacht alleen te worden ingediend als van te voren duidelijk is dat ze de meerderheid halen, van het recht om schriftelijke vragen te stellen en te interpelleren wordt mondjesmaat gebruik gemaakt, van het enquêterecht wordt nooit gebruik gemaakt. Deze terughoudendheid heeft verschillende oorzaken. Senatoren zijn deeltijd-politici en het ontplooien van eigen initiatieven kost tijd die niet altijd voorhanden is. Het vraagt ook om deskundigheid en aangezien senatoren geen enkele inhoudelijke ondersteuning hebben kan deze deskundigheid moeilijk operationeel worden gemaakt. Er zit ook een -terecht- element van terughoudendheid en bescheidenheid in: de Tweede Kamer is de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging en moet de eerste viool spelen. Maar het lijkt er ook op dat vele senatoren er eenvoudigweg geen zin in hebben. De regering moet niet te veel dwars worden gezeten en de Eerste Kamer wordt blijkens het NRC Magazine van 1 juni 2001 door vele senatoren vooral als aangename schuilplek en nuttig netwerk gezien. Dan de authentieke taken van de Eerste Kamer. Ze maakt haar rol als chambre de reflexion niet waar, noch die van kwalitatief hoogstaande juridische toets. Ze is politiek samengesteld: partij- en coalitiebindingen geven de doorslag. De praktijk is dat de behandeling een doublure is van die in de Tweede Kamer. Er zijn ook geen middelen om op basis van die reflexion of juridische toets wijzigingen aan te brengen. Het is voor of tegen. Het moge duidelijk zijn: de opvatting van GroenLinks over de positie en het functioneren van de Eerste Kamer, zowel in democratisch, als in controlerend, als in wetgevend opzicht, leidt tot de conclusie dat de Eerste Kamer beter opgeheven kan worden. Flankerend Beleid: Noors-Bataafs model Die opheffing zou gepaard moeten gaan met flankerend beleid:
Wat dit laatste betreft is het aardig te constateren dat dit vorig jaar door ons opgewarmde alternatief, de laatste maanden weer door verschillende mensen naar voren is gebracht, zoals Jeltje van Nieuwenhoven in de Groene Amsterdammer. Of de op het onderwerp >Belangenafweging door de wetgever= gepromoveerde Suzan Stoter die in Trouw (19 juni jl) schreef dat de toetsing door de Eerste Kamer op een veel te laat moment in het wetgevingsproces plaatsvindt. De expertise, zegt zij vleiend, wordt te laat ingezet: de politieke strijd is gestreden, de kaarten zijn geschud, de timing moet anders. Zij pleit voor een opneming van de functie van de Eerste Kamer in de Tweede Kamer. Ook de Belgische premier Verhofstadt toonde zich onlangs voorstander van opheffing van de Belgische senaat en introductie van het Noorse model. Waarom heeft uitgerekend deze minister zich niet ingespannen om de discussie over de positie van de Eerste Kamer ook op dit niveau te tillen? Wat vindt hij -afgezien van de politieke haalbaarheid-, van opheffing met flankerende maatregelen? De voorstellen van de regering De regering komt in haar notitie met drie onderwerpen; bij elk onderwerp worden verschillende voorstellen gedaan. a) Wijze van samenstelling van de Eerste Kamer De voorstellen leiden er alle toe dat op een of andere wijze wordt teruggekeerd naar de situatie van voor 1983, waarbij een in de tijd gefaseerde verkiezing van de leden plaatsvond. Argument hiervoor is dat de huidige, vierjarige vervanging de kans op afwijkende politieke meerderheden in de beide kamers groter maakt en de Eerste Kamer een meer actuele afspiegeling van de opvattingen van de bevolking dan de eerder gekozen Tweede Kamer. De opvatting van de regering riekt naar angst voor de gevolgen die veranderingen onder het electoraat voor de samenstelling van de Eerste Kamer kunnen hebben. Terwijl dat toch het wezen van de parlementaire democratie is. Maar die angst zat blijkbaar vooral bij de ondertekenaar van de notitie: ex-minister Peper. De huidige minister schrijft in zijn brief dd 25 september 2001 dat 'kritisch moet worden bezien of het veranderen van de wijze van verkiezing serieus dient te worden overwogen' en dat er wat hem betreft 'geen grote bezwaren behoeven te bestaan tegen het in stand laten van de huidige verkiezingswijze'. De varianten om terug te gaan naar voor 1983 zijn dus wat deze minister betreft exit. Deelt de minister deze interpretatie? b) Bevoegdheden van de Eerste Kamer in de gewone wetsprocedure. Om tegemoet te komen aan de starre situatie dat de Eerste Kamer thans een vetorecht heeft, maar geen haar onwelgevallige wetgeving ter correctie kan terugzenden, stelt de notitie voor een terugzendplicht in te voeren in die gevallen waarin de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt met een gewone meerderheid, maar met minder dan tweederde van het aantal stemmen. Vervolgens beschrijft de notitie 3 opties van verdere afhandeling. GroenLinks had veel kritiek op de terugzendplicht. Ook hier kunnen we kort over zijn. Deze minister bruskeert zijn voorganger terecht en maakt in de nota naar aanleiding van het verslag de zwenking naar terugzendrecht. In zijn laatste brief van 25 september jl. spreekt hij vervolgens alleen nog maar van terugzendrecht. De minister legt een grote bereidheid aan de dag om nieuwe varianten te onderzoeken. Dat moet ook wel, want de in de notitie gepresenteerde varianten gingen alle uit van een terugzendplicht - en die zijn nu van tafel. Het CDA heeft een variant aangereikt die de minister in de discussie wil betrekken: na terugzending beslist de Eerste Kamer gewoon bij enkelvoudige meerderheid. Is hij ook bereid de volgende optie in de discussie te betrekken: Een -gemotiveerd- terugzendrecht van de Eerste Kamer met een enkelvoudige meerderheid. De Tweede Kamer behandelt het voorstel opnieuw, kan wijzigingen aanbrengen, waarna het in een Verenigde Vergadering wordt afgehandeld. Motivatie van het terugzendrecht lijkt ons sowieso noodzakelijk omdat de Tweede Kamer de redenen moet weten waarom er teruggezonden wordt. Een meerderheid die terugzendt kan immers geheel tegengestelde argumenten hebben voor het terugzenden. De finale beslissing te laten nemen door de Verenigde Vergadering heeft als voordeel dat de finale afweging geïntegreerd plaatsvindt, waarbij de Tweede Kamer terecht een grotere stempel op de besluitvorming drukt vanwege het politieke primaat en de grotere democratische legitimatie. c) Bevoegdheden van de Eerste Kamer in de grondwetsherzieningsprocedure De vraag is gewettigd of de procedure voor grondwetswijziging in Nederland niet te zwaar is. Enerzijds pleit hiervoor dat de fundamenten van onze rechtstaat hierin zijn verankerd, fundamenten die niet te licht, d.w.z. door een >toevallige= politieke meerderheid -en zonder tussenkomst van verkiezingen-, veranderd kunnen worden. Ertegen pleit dat langdurig door een forse meerderheid gewenste veranderingen door een consequente minderheid in de Eerste Kamer tegengehouden kunnen worden. Hierbij wreekt zich nog eens extra de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer, waardoor de verhoudingen geenszins een betrouwbare afspiegeling zijn van de landelijke electorale verhoudingen. Dat zou er voor pleiten om de tweede lezing van een grondwetswijziging te behandelen in een gezamenlijke vergadering van Eerste en Tweede Kamer, waardoor sterker dan thans de landelijke politieke verhoudingen, zoals weerspiegelt in de Tweede Kamer, een rol spelen. Dat is de vierde optie die de regering beschijft -en die kan wat ons betreft verder uitgewerkt worden. Slot Of dit debat van een mug een olifant maakt die de porseleinkast van het Binnenhof bedreigt is zeer de vraag. Na de eerste termijn wordt de vergadering, ongetwijfeld tot grote vreugde van de minister, voor onbepaalde tijd geschorst. Wij wachten een eerste standpunt bepaling van de Tweede Kamer af. Als de Eerste Kamer scherper zijn positie aftekent, vallen daar misschien de schellen van de ogen. En ontstaat er meer steun voor de opheffingsoptie. Want zoals Frank de Vries zijn artikel over de Eerste Kamer in het Nederlands Juristenblad van 26 oktober jl. besloot: noch vanuit democratisch oogpunt, noch vanuit rechtsstatelijk perspectief bestaat er enig bezwaar tegen opheffing van de Eerste Kamer.
Inbreng in de 2de termijn (29 januari 2002) Volgens de regering zijn er twee argumenten voor handhaving (oftewel bezwaren tegen opheffing): De Eerste Kamer zorgt voor een inhoudelijke heroverweging, voor een gecombineerde toetsing: * kwaliteit van de wetgeving * politieke rationaliteit. Tegelijkertijd relativeert de regering deze functie ook. Wat de kwaliteit van de wetgeving betreft stelt de regering dat het als een belediging zou worden ervaren als gesteld zou worden dat de Tweede Kamer niet op de kwaliteit van de wetgeving zou letten. En terecht. Wat de politieke rationaliteit betreft: de regering hekelt het feit dat de 'indirect gekozen, politiek op een grotere afstand staande, Eerste Kamer' door een wet af te stemmen, 'de afweging van de Tweede Kamer geheel opzij kan zetten'. Precies dat is ook een belangrijk bezwaar van GroenLinks tegen de Eerste Kamer: een indirect gekozen, maar ook nauwelijks door deskundigen ondersteund orgaan van deeltijd politici, die ook al geen enkele vorm van persoonlijke ondersteuning als kamerlid hebben, dat wel in het wetgevingsproces de laatste stem heeft. Opheffing van de Eerste Kamer De opheffing van de Eerste Kamer is in de eerste termijn in verschillende bewoordingen naar voren gebracht door GroenLinks, D66 en SP. De PvdA had er geen zin in om 'grootse visies te ontvouwen over de vraag of een tweekamerstelsel wel wenselijk is'. Omdat dit in 1974 al eens is geprobeerd door Jurgens, de Vries en van Thijn in een Tweede Kamer-motie (die werd verworpen), wordt bijna dertig jaar later gesproken van voortschrijdend inzicht dat er maar opbouwend gewerkt moet worden aan een kwalitatieve verbetering van de EK. Dat eenzelfde soort motie nu in de Tweede Kamer minstens op de helft van het aantal stemmen zou kunnen rekenen maakt geen deel uit van dat voortschrijdend inzicht. Regelmatig bekruipt mij het inzicht dat de PvdA bang is om een progressieve machtspositie ook daadwerkelijk te benutten. De regering stelde zich bij haar beantwoording in de Eerste Kamer op dit punt ook zeer terughoudend op. Het was immers niet de bedoeling van de notie om de optie 'opheffing' te onderzoeken, bovendien is daar geen politieke meerderheid voor te vinden dus niet opportuun, zo luidde ongeveer het verweer. In de beantwoording op vragen vanuit de Tweede Kamer komt toch een ander beeld te voorschijn. Ook hier worden indringende vragen gesteld over de waarde en positie van de Eerste Kamer. De Raad van State, het alomvattende werk van de Tweede Kamer, de situatie in andere EU-landen, het nut van andere correctiemechanismen: van alle kanten wordt in deze vragen het nut van de Eerste Kamer ter discussie gesteld. De beantwoording van de regering kent een andere tendens. Twee citaten: 'Men kan verdedigen dat, zolang de Eerste Kamer niet meer instrumenten tot haar beschikking heeft dan enkel de keuze tussen het aannemen en het verwerpen van een wetsvoorstel, de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer in twijfel kan worden getrokken omdat de waarde van deze kamer als beperkt wordt gezien vergeleken met andere correctiemechanismen.' en 'De mogelijkheid van opheffing van de Eerste Kamer is niet overwogen of onderzocht, aangezien het kabinet van mening is dat deze Kamer een nuttige rol in het staatsbestel kan vervullen en dat het handhaven van deze Kamer -mits voorzien van de nodige aanpassingen - de voorkeur geniet.' Wellicht is dit de meest vergaande uitspraak over de positie van de Eerste Kamer die ooit door de regering is gedaan. Want wat staat hier anders dan: pas als de nodige veranderingen zijn doorgevoerd, nl. instrumenten die de Eerste Kamer een 'derde weg' bieden tussen aannemen of verwerpen, kan de Senaat een nuttige rol vervullen en gehandhaafd blijven. Worden deze veranderingen niet doorgevoerd dan is opheffing van de Eerste Kamer voor de regering aan de orde. Terugzending En welke aanpassingen, welke instrumenten, welke veranderingen de regering bedoelt, is ook zonneklaar. Het zijn ook opties die in het debat op 6 november aan de orde waren, maar de regering is in haar schriftelijke beantwoording aan de Tweede Kamer duidelijker dan toen: 'Daarbij zijn bij mij inmiddels wel twee hoofdvormen van terugzending uitgekristalliseerd. In de eerste plaats is dit een eenmalig recht van terugzending naar de Tweede Kamer, in de tweede plaats een recht om een wetsvoorstel naar de verenigde vergadering door te zenden (in beide gevallen met een gewone meerderheid)' Elders (antwoord vraag 42) merkt de minister nog op de optie van de rol van de Verenigde Vergadering de meest aansprekende te vinden. De variant van terugzendrecht en finale afhandeling in de Verenigde Vergadering heeft onze voorkeur, maar wij hebben er geen moeite mee als ook de andere variant (terugzendrecht met afhandeling door de Tweede Kamer) verder op zijn merites wordt onderzocht. De variant met afhandeling in de Verenigde Vergadering komt enigszins in de buurt van het door ons (en ook anderen, zoals de PvdA -en verschillende wetenschappers) bepleite Noors-Bataafse model. Het charmante van deze optie is dat de Eerste Kamer wel betrokken blijft bij de parlementaire afhandeling, maar een bescheidenere positie inneemt, wat geheel in lijn is met haar lichtere politieke primaat, cq. democratische legitimiteit. Afhandeling door de Tweede Kamer in combinatie met een terugzendplicht, wat de regering eerst bepleitte, was voor ons niet acceptabel, omdat daarmee de Eerste Kamer zo goed als ontmanteld zou worden en opheffing dus veel meer voor de hand zou liggen. Nu de regering terugzendplicht door terugzendrecht heeft vervangen, liggen de kaarten anders. De Eerste Kamer kan, maar hoeft immers niet tot terugzending besluiten. Als de senaat de TK niet vertrouwt, kan ze de wet ook verwerpen. Het terugzendrecht is een geformaliseerde variant van wat nu in discussie soms wordt afgedwongen. Zie de discussie over de andere benoemingswijze van de burgemeester. De VVD dwong, gesteund door een meerderheid, de toezegging van de minister af dat hij met een aanvullend wetsvoorstel zou komen om de tweevoudige aanbeveling steviger te verankeren. Maar als de Tweede Kamer dit wetje, naar wij hopen, afstemt, staat de Eerste Kamer met lege handen. De GroenLinks-fractie vindt overigens wel dat naast het terugzendrecht de spaarzaam benutte mogelijkheid van de novelle gehandhaafd moet blijven Enkele overige zaken m.b.t. het functioneren van de Eerste Kamer Nu de aandacht van de regering zo gericht is op veranderingen in het functioneren van de Eerste Kamer, daar waar deze wetswijzigingen met zich meebrengen, zijn er nog wel enkele zaken die wat ons betreft kunnen veranderen: * afschaffing van het budgetrecht in de vorm van het vaststellen van de begrotingen - en daar aan vastgekoppeld de begrotingsbehandelingen per departement. De vaststelling van de begroting is een puur formele aangelegenheid omdat amendementen niet mogelijk zijn en het afstemmen van een begroting een puur theoretische mogelijkheid is. De geringere democratische legitimatie ontneemt zeker op dit punt de Eerste Kamer elke bewegingsvrijheid. * de onverenigbaarheid van functies, die bij wet worden geregeld, moet worden uitgebreid. Zo zou het lidmaatschap van commissies en raden die door de regering zijn ingesteld om haar te adviseren onverenigbaar moeten zijn met het lidmaatschap van de Eerste (en trouwens ook de Tweede) Kamer. Hetzelfde zou moeten gelden voor de functie van rechter. Ook de door de Kroon benoemde burgemeester is voor GroenLinks moeilijk verenigbaar met het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Men kan toch moeilijk zonder last of ruggespraak de regering controleren, terwijl men tegelijkertijd voor (her)benoeming afhankelijk is van de luimen van diezelfde regering. Tenslotte Recent zijn twee proefschriften over de positie en het functioneren van de Eerste Kamer verschenen. Waar de ene promovendus (de Vries) in zijn slotwoord de indirecte verkiezing hekelt, pleit voor de invoering van een terugzendregeling en afschaffing van het begrotingsrecht, verzucht de ander (van den Braak) in zijn slotwoord dat het nu maar eens uit moet zijn met al die discussies over de Eerste Kamer, omdat die politiek toch niets opleveren. Maar de Eerste Kamer staat al zo lang ter discussie als ze bestaat. 'Zonder grond en zonder doel' zei Thorbecke, 'afschaffen' zei Kramer in zijn proefschrift van 1918, 'hervormen' zegt de Vries, die zelfs de grondwetswijzigingen verwoordt. Wat betreft het afschaffen, de voorkeur van GroenLinks, zullen wij van den Braak voorlopig helaas gelijk moeten geven. Voorlopig, want zelfs de regering verbindt een positief oordeel over de nuttige rol van de Eerste Kamer in het staatsbestel aan de voorwaarde dat er wel aanpassingen moeten plaatsvinden.
|