Referendumwetten

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (wetsvoorstel 27 033)

Tijdelijke regels inzake het raadgevend correctief referendum (wetsvoorstel 27 034)

plenair 2 juli 2001

GroenLinks is teleurgesteld is in de thans voorliggende wetsvoorstellen. Terecht wijst de regering een aantal malen op het belang van het referendum als aanvulling op het vertegenwoordigende stelsel dat wij kennen. Maar het correctief referendum zoals dat thans wordt voorgesteld is voorzien van zulke hoge drempels en onnodige, belemmerende regelgeving dat wel eens het tegendeel kan worden bereikt met wat de regering ook zegt te beogen: afwending in plaats van een grotere betrokkenheid van de bevolking bij politieke besluitvorming. Zou de minister kunnen uiteenzetten welk -controleerbare- effecten zij beoogt met dit wetsvoorstel in de relatie tussen bevolking en politiek?

Grondwetswijziging m.b.t. het correctief referendum

Het opnieuw indienen van een identiek wetsontwerp tot wijziging van de grondwet is niet alleen een 'geen gebruikelijke gang van zaken', zoals de regering het omfloerst omschreef, maar een volstrekt unieke gebeurtenis. Het lijmakkoord na de Nacht van Wiegel is de reden voor deze herhalingsoefening, die hopelijk niet gaat voldoen aan die mooie omschrijving van zich repeterende historische gebeurtenissen: de eerste keer een drama, de tweede keer een klucht.

Wordt met het opnieuw indienen de Eerste Kamer gebruskeerd? Als de Tweede Kamer en de regering de besluitvorming in de Eerste Kamer volstrekt serieus zouden nemen, zou er toch een ander wetsvoorstel ingediend zijn. Maar dat is niet gebeurd. Het belang van het lijmakkoord, van voortzetting van de coalitie, overstijgt die van de besluitvorming van de Eerste Kamer. Het feit dat er slechts één stem te weinig was voor een 2/3de meerderheid heeft daar natuurlijk ook een rol in gespeeld.

Paars II kon dus alleen gered worden door in herhaling te vervallen. Maar dient dit wetsvoorstel nu de paarse coalitie of is het ook echt de bedoeling dat het aanvaard wordt? In eerste lezing zal nog wel lukken. Zeker als de VVD dezelfde lijn trekt als m.b.t. het burgemeestersvoorstel: 'Onze fractie zal unaniem zijn' meldde Paul Luijten jl. zaterdag in de Volkskrant manhaftig.

Maar bij de tweede lezing zou op grond van de huidige zetelverdeling de christelijke fracties ook zonder één dissidente VVD'er, de 2/3e meerderheid blokkeren. Daarom kan GroenLinks wel begrijpen dat de regering in de MvA schrijft dat, hoewel ontbinding van de EK niet verplicht is tussen eerste en tweede lezing, er veel voor te zeggen is de kiezers de referendumwet te laten meewegen bij de komende Statenverkiezing. In de hoop op een andere samenstelling van de Eerste Kamer. Wat het referendum betreft bieden de laatste peilingen hoop: verlies voor het CDA. Hoewel: dan is er inmiddels weer een andere regering en mocht de VVD daar niet in zitten... relevante stelling: als de VVD nu voor de eerste lezing stemt, stemt ook voor de tweede lezing.

Deze hele gang van zaken rond het verworpen wetsvoorstel bevestigt GroenLinks in haar oordeel over rol, positie en betekenis van de Eerste Kamer. Iedere staatkundige vernieuwing die een verdere democratisering beoogt zal 'voor de poorten van de hel die Eerste Kamer heet' moeten worden weggesleept. Op zijn minst kan de conclusie worden getrokken dat het ontbreken van een geschillenregeling tussen Eerste en Tweede Kamer het wetgevingsproces belemmert. En dat er een verandering nodig is voor de procedure van grondwetswijzigingen. Onze voorkeur gaat er naar uit dat de tweede lezing van een grondwetswijziging in een Verenigde Vergadering met 2/3e meerderheid moet worden aanvaard. Dat doet recht, binnen het thans geldende tweekamersysteem, aan de invloed die de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging moet hebben in finale besluitvorming bij grondwetswijzigingen.

Tijdelijke referendumwet

Deze wet beoogt tijdelijk een raadplegend correctief referenda mogelijk te maken, zolang de grondwet nog niet is gewijzigd om een normaal correctief referendum mogelijk te maken.

Twee woorden vallen al meteen in de titel van de wet op. 'tijdelijk' en 'raadplegend'. Deze tijdelijkheid duurt tot 1-1-2005, want voor die tijd is de grondwetswijziging wel geregeld, zo luidt de verwachting. Deze uiterste houdbaarheidsdatum draagt toch het risico in zich dat er een referendumgat ontstaat indien de grondwetswijziging niet tijdig is gerealiseerd. GroenLinks vermag niet in te zien waarom een zo door de regering verdedigd wetsvoorstel dit risico moet lopen. Is de regering bereid de intentie uit te spreken dat de tijdelijke wet wordt verlengd indien grondwetswijziging nog niet is gerealiseerd?

Het voorvoegsel 'raadgevend' bij 'correctief referendum' maakt het hele begrip niet waardeloos, maar wel weerloos. Is het referendum nu correctief of raadplegend? De volksvertegenwoordiging mag zich niet vooraf vastleggen op het respecteren van de uitslag (raadplegend) maar als de geldige uitslag afwijzend is zal de correctie (wet intrekken) toch moeten plaatsvinden. Er zit een afbreukrisico in deze tijdelijke wetgeving voor het instrument correctief referendum, nl. dat bij een geringe meerderheid het raadplegende door een meerderheid belangrijker wordt gevonden dan het correctieve.

Een ander afbreukrisico zijn de hoge drempels die in het wetsvoorstel zijn opgenomen (op nationaal niveau: 40.000 kiesgerechtigden voor een inleidend verzoek, zeshonderdduizend voor een definitief verzoek - beide verzoeken op een modelformulier en ten overstaand van een door de burgemeester aangewezen persoon-, uitslag geldig als de tegenstemmers een meerderheid vormen die minstens 30% van de kiesgerechtigden omvat).

Deze drempels zullen het moeilijk maken referenda te organiseren -en als ze worden gehouden - moeilijk om te winnen. Vooral de relatie met het aantal kiesgerechtigden is een merkwaardige. Het is een correctie op een genomen besluit van de volksvertegenwoordiging, die gekozen is. Waarom geen relatie gelegd met de opkomst bij de laatste verkiezingen, zoals bijv. bij de Amsterdamse referendumverordening? Daar is het al zeer moeilijk om een referendum te winnen (de helft plus 1 van de opkomst bij de laatste verkiezingen) maar als de opkomst lager is dan 60% -en dat is helaas het geval in alle grote steden - is de nu voorgestelde drempel nog hoger.

Het primaat van de gekozen volksvertegenwoordiging moet worden gehandhaafd, zo betoogt de regering, en daarom moet de drempel niet gerelateerd worden aan de laatste opkomst, maar er moeten hogere eisen worden gesteld. Maar stel nu dat de opkomst bij verkiezingen 90% is, en bij een referendum 61%, dan kan bij een referendum een minderheid van 31% een meerderheid van 46% van het electoraat overrulen. Het primaat van de gekozen volksvertegenwoordiging wordt ingevuld door de opkomst, niet door het theoretische electoraat. Waarom anders die -terechte- drang tot opkomstbevordering?

Het aantal handtekeningen dat nodig is voor een inleidend verzoek en het definitieve verzoek, resp. 4 keer en 2 keer zo hoog dan het voorstel van de commissie Biesheuvel, verdedigt de regering met te wijzen op de nieuwe communicatietechnieken, waardoor grote groepen burgers makkelijker dan vroeger zijn te bereiken en te mobiliseren. De regering zou een punt hebben als die communicatietechnieken ook gebruikt zouden kunnen worden om een verzoek te doen, maar juist daarvoor wordt vooralsnog de 19de eeuwse manier gehanteerd: melden bij de secretarie ten overstaande van een ambtenaar. Weliswaar mogen ook andere gelegenheden dan de secretarie worden aangewezen, maar de handtekening moet altijd in het bijzijn van een speciaal persoon worden gezet. In de wet is wel de mogelijkheid geopend om bij beide typen verzoeken de digitale snelweg te benutten, als deze voldoende veilig is (art. 51 en 83). Het project 'Kiezen op Afstand' loopt inmiddels, maar stemmen vanuit huis kan niet voor 2003 worden verwacht, vanwege de beveiliging. Vreemd, zo'n voorspelling op een gebied war de ontwikkelingen zo snel gaan. Wanneer is de beveiliging voldoende? Welke criteria gelden daarvoor? Wordt daarbij rekening gehouden met het feit dat ook de klassieke manier fraudegevoelig is?

Opmerkelijk is dat voor het definitieve verzoek wel een brief kan worden gebruikt (art. 80), maar niet bij een inleidend verzoek. Daar kan de minister ook niet veel aan doen, het is er met een amendement van de TK ingekomen. Weliswaar met een meerderheid van één stem... Maar het blijft een onverklaarbare onevenwichtigheid, temeer daar de verdergaande manier, de elektronische, wel bij beide verzoeken op termijn mogelijk wordt gemaakt. Ziet de minister deze schoonheidsfout. Kan deze alsnog worden gerepareerd? Hoe wordt overigens de identiteit en betrouwbaarheid van de handtekening gecontroleerd? Hoe verhouden zich de eisen m.b.t. veiligheid die bij het elektronisch verzoeken zo zwaar wegen zich tot deze methode?

Dat met het opstellen van deze wet niet zo goed is gelet op de voordelen van nieuwe media blijkt uit artikel 11, waarin wordt gesteld dat via de staatscourant meegedeeld wordt of een aanvaarde wet referendabel is. Wordt het niet onderhand tijd de mededelingen in de Staatscourant, die slechts een geringe oplaag kent, mede te doen in door een veel grotere grotere groep burgers toegankelijk medium: een internetsite, die speciaal hiervoor wordt opgetuigd (suggestie: www.referendabelewetten.nl) die een aparte vermelding krijgt op de homepage van www.overheid.nl en alle sites van ministeries en Eerste- en Tweede Kamer?

Een ander amendement van de Tweede Kamer maakt het mogelijk dat huidige gemeentelijke referendumverordeningen van kracht blijven zolang de grondwet niet is gewijzigd (art. 165). Aanvankelijk lag er een veel verderstrekkend amendement (PvdA/D66), dat terecht de lokale autonomie ook na de grondwetswijziging in stand hield m.b.t. bijv. het bepalen van drempels bij referenda. Onder Paarse VVD-coalitiedwang is dit amendement wegonderhandeld. Erg jammer. Deze tijdelijke referendumwet vervalt echter op 1 januari 2005. Als de grondwet dan nog niet is gewijzigd, is daarmee de weg vrij voor nieuwe gemeentelijke autonomie.

Artikel 7 en 8 bepalen de reikwijdte van nationale, provinciale en gemeentelijke referenda. Opvallend is dat wetsvoorstellen inzake het koningschap en het koninklijk huis niet aan een referendum kunnen worden onderworpen. De argumentatie daarvoor, zoals verwoord in de Nota naar aanleiding van het verslag (27 034, nr 5, blz. 30 en 27 033, nr 6, blz. 14) zijn summier en weinig overtuigend. Het enige argument is dat van 'de ernstige schade' die kan worden toegebracht aan het koningshuis door een referendum. Maar welke schade zou een referendum, toch een democratisch middel bij uitstek, kunnen toebrengen aan het koningschap? Is deze staatsvorm dan zo kwetsbaar? Het referendum past toch juist uitstekend bij de door de regering gewenste modernisering van het koningschap?

In artikel 8 komen de onderwerpen en uitzonderingen van gemeenten aan de orde. Opvallend is dat een uitzonderingsbepaling die veel gemeenten hanteren, en die ook in de modelverordening van de VNG is opgenomen, niet is opgenomen, nl. daar waar de verantwoordelijkheid van de raad in het geding is voor kwetsbare groepen. Zoals bijv. de vestiging van asielzoekercentra. Waarom is deze reden niet expliciet genoemd. Of valt het genoemde voorbeeld onder lid 3c, dat er geen referendum kan worden gehouden over een ebsluit, waarbij de gemeenteraad geen ruimte had voor het maken van een keuze?

Het referendum is een aanvullend en corrigerend middel op het vertegenwoordigende stelsel. Het is een uitbreiding van de democratische gereedschapskist van de burger. Het kan de democratische organen scherp houden en bevordert de politieke betrokkenheid van burgers. En het stimuleert bovendien een breed debat over concrete politieke kwesties. Maar er zijn meer middelen denkbaar -en elders toegepast- die aan deze kwalificaties voldoen. Zoals het volksinitiatief waarbij kiezers het recht van initiatief krijgen ten aanzien van de indiening van wetsvoorstellen. Het is een meer positief gerichte participatie van de bevolking aan het wetgevingsproces, dan het organiseren van het nee.

De discussie en besluitvorming over het referendum zoals het nu in wetgeving wordt gepresenteerd is voor GroenLinks geen eindstation in de discussie over 'flankerende democratisering'. De parlementaire democratie verdient het om onderhouden en vernieuwd te worden. Zelfgenoegzaamheid is kortzichtig.

Het wetgevingsproces is moeizaam en langdurig als het om staatkundige vernieuwing gaat. Afzwakkingen en compromissen dreigen voorstellen in hun tegendeel te doen verkeren, waardoor uiteindelijk alles bij het oude blijft. Met deze staatkundige immobiliteit is de democratie van mondige burgers niet gediend.