Tussen Beleid en Uitvoering

In maart 2003 heeft de Algemene Rekenkamer (ARK) het rapport ‘Tussen beleid en uitvoering’uitgebracht, waarin op grond van een aantal recente ARK-rapporten conclusies worden getrokken m.b.t. de kwaliteit van de uitvoering van het beleid. Het rapport is vrij vernietigend voor het overheidsbeleid. Allereerst blijkt dat op de 12 onderzochte beleidsterreinen (o.a. veiligheid, asielzoekers, inburgering, voedselveiligheid, jongeren, kwetsbare leerlingen, belastingen, vredesoperaties: zijnde beleidsterreinen waar de overheid een rol speelt en die voor ‘kwetsbare groepen burgers’van belang is) informatie over de kwantiteit en kwaliteit en de effecten van het beleid veelal niet voorhanden is bij de ministeries. Zodat noch het ministerie zelf noch de ARK zinvol kan reflecteren. Verder blijkt dat delen van vastgesteld beleid niet wordt uitgevoerd (denk aan de inspecties), dat er onduidelijkheid is over de effecten (onderwijsachterstanden nemen niet af, hoeveel uitgeprocedeerde asielzoekers verlaten Nederland), dat er onopgeloste spanningen tussen verschillende beleidsdoelstellingen bestaan (meer economische groei en beperking CO2-uitstoot), dat beleidskeuzes niet voldoende worden onderbouwd, er zijn te veel spelers op het veld zonder sterke regierol van de overheid, er is een onderschatting van de weerbarstige praktijk enz.

De ARK brengt al deze onverkwikkelijkheden terug naar vier oorzaken:

De ARK beveelt vooral aan meer werk te maken van het VBTB-proces (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording), dat enige jaren bij de Rijksoverheid in gang is gezet, waarbij budget wordt gekoppeld aan doelstellingen en concrete resultaten.

De regering heeft als geheel een nogal defensief briefje terug geschreven aan de ARK –overigens niet in elk opzicht ten onrechte- en op de verschillende onderzoeken is door afzonderlijke ministeries gereageerd.

Rapport en reacties zijn te vinden op de website van de ARK (www.rekenkamer.nl > Bestuur > Tussen beleid en uitvoering).

De Tweede Kamer heeft in commissieverband in juni 2003 een Algemeen Overleg met Zalm en De Graaf over het rapport en de reacties gevoerd, waar GroenLinks overigens niet aan heeft meegedaan. Veel kwam hier niet uit en dat is toch onbevredigend. Vandaar dat de Eerste Kamer, op initiatief van Ed van Thijn (PvdA), het rapport ook op de agenda heeft gezet.

Op 14 september 2004 vond er een debat plaats met de ministers De Graaf en Remkes. Daarin werd kamerbreed een dringend beroep op het kabinet gedaan om het rapport van de Algemene Rekenkamer serieus te nemen. Er werden ook twee moties ingediend, eveneens kamerbreed ondersteund, die er toe zou moeten leiden dat zowel in de wetsvoorbereiding als de evaluatie van wetgeving de ervaringen in de praktijk een grotere rol spelen.

Hieronder volgt mijn  bijdrage aan het debat.

Minder bureaucratie, meer politieke controle

Het rapport van de Algemene Rekenkamer  (ARK) 'Tussen beleid en uitvoering' is in vele opzichten vrij schokkend voor diegenen die denken dat als een  -politiek- besluit eenmaal genomen is er geen omkijken meer aan is. Dat is natuurlijk een ontzettend naïeve gedachte, maar in politiek-culturele zin wel een hardnekkige. Het briefje dat wij als Eerste Kamerleden jaarlijks na het zomerreces krijgen is daar een onschuldige uitdrukking van: "hierbij ontvangt u, ter opschoning van uw archief, een lijst met afgehandelde wetsvoorstellen in de periode 16 september 2003 t/m 6 juli 2004'.  Als de wet is aangenomen, kan hij de vuilnisbak in.

Het is niet toevallig dat de toenemende kritiek op het functioneren van de overheid wordt geuit na een periode (pakweg de laatste twintig jaar) waarin de overheid op vele manieren terugtrekkende bewegingen heeft gemaakt. Door taken af te stoten, te verzelfstandigen, te privatiseren of uit te besteden is de directe invloed van ‘de overheid’op de kwaliteit van de uitvoering verminderd cq verdwenen. Terwijl mensen wel verwachten dat de overheid op voor hen essentiële onderwerpen de juiste voorzieningen organiseert. De uitwassen van deze ontwikkeling zijn genoegzaam bekend (de ontspoorde NS, hoge salarissen,  een jungle van vrije concurrentie waardoor de vrije keus een farce is geworden). Maar ook in bestuurlijke/beheersmatige zin kent deze ontwikkeling zijn keerzijde. Beleid en uitvoering zijn ver uit elkaar getrokken. Soms is er geen enkel verband meer. Vaak is er sprake van een keten, waarin de vele schakels verschillende belangen hebben en de overheid in het gunstigste geval geacht wordt de regie te voeren. Maar in alle gevallen is een rechtstreekse relatie tussen beleid en uitvoering niet meer aanwezig.  

Het rapport van de ARK laat dat ook zien aan de hand van de paragraaf over de bouw van gevangenissen. De ontwikkeling hiervan wordt uitbesteed, waardoor de bouw onnodig vertraagt en de kosten de pan uitrijzen. Ook andere moeilijk beheersbare elementen sluipen binnen, zoals onvoldoende waarborgen voor de integriteit van ambtenaren die de contracten sloten.

Aan deze ontwikkeling besteedt het ARK-rapport verder te weinig aandacht. Ten onrechte, want naar onze stellige overtuiging is de terugtredende overheid wel degelijk een van de oorzaken, naast de vier die de ARK noemt, van de problemen die ontstaan tussen beleid en uitvoering. Opeenstapeling van beleid kan ook niet losgezien worden van de terugtredende overheid. Want als er bijv. wordt besloten om een taak te dereguleren of te privatiseren is vervolgens wel aanvullende regelgeving nodig om in de ketenbenadering die hier op volgt de rol van regisseur te kunnen blijven spelen. Dat is de paradox die de grote voorvechter van deregulering, hoogleraar bestuurskunde Paul Frissen, signaleert in de Staatscourant van 25 augustus jl.: deregulering leidt tot meer regels.

Het onlangs verschenen rapport van commissie Kohnstamm over de Zelfstandige Bestuurs Organen getuigt van een groeiend inzicht dat er in dit opzicht (het op afstand plaatsen van het uitvoeren van taken) soms nodeloos te ver is doorgeschoten.

Deelt de minister de analyse dat naast de vier oorzaken die de ARK aanreikt (te ambitieuze beleidsvoornemens, overwaardering van beleidsvorming, onderwaardering van uitvoering, veel te weinig aandacht voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie, onvermogen om te leren van lessen uit het verleden)  deregulering, privatisering enz. een vijfde oorzaak is?

De ARK doet uiteraard niet aan politiek. Dat kan er oorzaak van zijn dat de terugtredende overheid buiten beschouwing is gebleven. Maar dat is voor het debat in deze Kamer natuurlijk geen argument.

Een ander politiek aspect is dat de ARK niet twijfelt aan de goede bedoelingen van geformuleerde beleidsdoelstellingen. Dat is logisch. Maar GroenLinks doet dat soms wel. En dat is ook tamelijk logisch. Althans: men zegt het een en doet het ander. De ARK noemt dat eufemistisch de spanning tussen de verschillende doelstellingen. Je kunt niet de geluidsbelasting voor de regio willen stabiliseren en tegelijkertijd Schiphol onstuimig laten groeien. Je kunt niet economische groei willen en de uitstoot van CO2 willen verminderen. Je kunt geen files oplossen door wegen te verbreden. Je kunt geen inkomensbescherming aan lager betaalden bieden en tegelijkertijd eigen bijdragen introduceren. Deze politieke dimensie in de analyse, waarom het toch allemaal anders uitpakt dan is bedoeld, ontbreekt –begrijpelijkerwijs- in het rapport van de ARK. Maar kan in ene politieke beoordeling natuurlijk niet ontbreken.

En dat brengt me bij de oplossingen die worden aangedragen. Het kabinet zoekt in zijn reactie zijn heil, met de ARK, in een verdere vervolmaking van de VBTB-techniek (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording). Op zich is dit een waardevol proces om doelstellingen, middelen en resultaten expliciet, transparant en afrekenbaar te maken. Maar het kan ook doorschieten en verworden tot een registratie om de registratie, wat alleen maar de productie van papier en bureaucratie bevordert (zie de wassende stroom op de derde dinsdag in mei) zonder dat dit verder tot iets leidt. Richten op hoofdpunten van beleid, concrete doelstellingen en ook andere middelen gebruiken om effectiviteit te meten en lering te trekken: best pratices, benchmarking, visitatiecommissies. Ziet de minister dit gevaar van overproductie van papier en de noodzaak van beperking, die het parlement dan politiek moet aansturen?

Maar de controle van uitvoering van beleid moet juist ook veel politieker plaats vinden. Het is niet zo dat als een besluit, na politieke discussie, eenmaal is gevallen, de uitvoering verder een technisch verhaal is. Dat laten de verhoren van de onderzoekscommissie Duivestein inzake de Betuwelijn nog eens haarscherp zien. Het is het parlement zelf dat zich er veel bewuster van moet zijn dat controle en verantwoording een permanent en politiek proces is, waarbij op essentiële, belangrijke onderdelen van beleid –denk aan grote projecten- voortdurend de vinger aan de pols gehouden moet worden. Dat vergt een andere werkwijze van het parlement, bijv. het vormen van kleine, tijdelijke commissies die, goed ondersteund, zich vastbijten in het kritisch volgen van de uitvoering van beleid van belangrijke politieke onderwerpen. Ook de verhouding tussen de Eerste en Tweede Kamer kan wat ons betreft in dit licht opnieuw worden bekeken. Want de huidige werkwijze is haast uitsluitend gericht op  het voorbereidende wetgevingstraject. Een éénkamerstelsel van 225 leden, waarin een betere verdeling mogelijk is tussen wetgevende en controlerende taken, is echt nog niet zo'n gek idee. Het is natuurlijk in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het parlement zelf om tot een andere werkwijze te komen en betere instrumenten en werkvormen te vinden voor controle en verantwoording. Ik hoop dat de commissie Duivesteijn dat ook in zijn adviezen betrekt. Maar ook in het langzaam groeiende verkeer tussen beide Kamers moet dat punt worden geagendeerd. Maar wat betreft de staatsrechterlijke kant, het eenkamerstelsel, ben ik benieuwd of de de minister van Bestuurlijke Vernieuwing hier nog een uitdaging in ziet.

Een bekritiseerd punt door de ARK is het gebrek aan informatie op de ministeries om tot een deugdelijke controle en evaluatie te komen. Dat is op zich schrijnend, waar verandering in moet komen. Toch is het wél hebben van informatie op de ministeries geen garantie voor een goede controle, zoals –opnieuw- de verhoren van de commissie Duivesteijn laten zien. Adviezen m.b.t. overschrijding van het budget was in het geval van de Betuwelijn wel degelijk ambtelijk voorhanden, maar werd door de politieke top van het ministerie (lees: de minister) tegengehouden. Informatie is noodzakelijk voor een goede politieke controle. Maar een overdosis aan informatie kan dodelijk zijn. Toch geldt hier het belangrijke principe van openbaarheid van informatie, juist ook van ambtelijke adviezen in belangwekkende dossiers. Het schiften van deze informatie, om de overdosis te voorkomen, moet vervolgens een politiek, parlementair proces zijn – en mag niet gestuurd worden door een ministerieële meesterhand. Ik neem aan dat zeker deze minister deze opvatting met mij deelt, en zo ja, dan wil ik graag horen hoe hij deze bestuurlijke vernieuwing denkt te kunnen realiseren. 

Terecht wijst het kabinet er in zijn reactie op dat de overheid geen panacee voor alles is. Dat is de overheid in Nederland ook nooit geweest. En dit zeg ik nadrukkelijk, in tegenstelling tot de indruk die rechts Nederland zo graag wil vestigen van de jaren ’70 toen het centrum-linkse kabinet Den Uyl aan ‘de macht’was.

Het kabinet pareert de kritiek van de ARK  door afstand te nemen van vorige kabinetten; ‘politieke ambities uit het verleden hebben soms de idee gewekt dat de overheid hiertoe (=het oplossen van maatschappelijke problemen) wel volledig in staat zou zijn’. Op welke kabinetten wordt gedoeld? Maar het kabinet kruipt in zijn reactie wel erg ver weg: ‘de samenleving is niet maakbaar’, ‘alertheid is geboden bij het creëren van al te hoge verwachtingen’. Wie het hoofdlijnenakkoord van dit kabinet er op naleest komt tot heel andere conclusies. Vol ambities over een maakbare samenleving, maar dan wel vanuit een rechtse optiek.