Informatie aan parlement moet beter en politieker

(gepubliceerd in Openbaar Bestuur van april 2004)

Recente rapporten van de Algemene Rekenkamer alsmede de verhoren van achtereenvolgende enquêtecommissies laten zien hoe slecht het geregeld is met de informatiestroom tussen bestuurlijk en politiek Nederland. Dat Nederland een informatieland is, blijkt een mythe. Natuurlijk: informatie is er volop, te oordelen naar het aantal media. Maar dat is iets anders dan informatie die nodig is voor de volksvertegenwoordiging om zijn controlerende taak daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Hoe kan dat beter?

‘Vertrouwen is goed, controle is beter’ is een oud gezegde, waarvan gekscherend werd gezegd dat het boven het bed van iedere communistische apparatsjik hing. Maar het is een van de basisregels van de parlementaire democratie: het parlement controleert de regering. En voor effectieve controle is een assertief en goed gefaciliteerd parlement nodig.

Een assertief parlement, laat zich niet eenvoudigweg proclameren. Daarvoor zijn mondige en dappere parlementariërs nodig en een politieke cultuur die niet gedomineerd wordt door dichtgetimmerde regeerakkoorden, torentjesoverleg en achterkamertjespolitiek. Het optimistische scenario is dat deze cultuurverandering zich langzaam lijkt te voltrekken, waarvoor zoals zo vaak, de basis buiten het Binnenhof is gelegd door de kiezersrevolte van 2002.

Maar een goedgebekt en moedig parlement staat op den duur toch machteloos tegenover een regering, dat zich verzekerd weet van een groot en deskundig ambtenarenapparaat, als het niet goed ondersteund wordt. Die facilitering valt in twee, samenhangende, delen uiteen: a) een volledige en tijdige informatievoorziening door de regering die zij wordt geacht te controleren en b) een professionele gereedschapskist waarmee die informatie kan worden gefilterd en politiek gemaakt.

Vele informatiestromen

Informatie kent vele stroomgebieden: tussen ambtenaren en minister, tussen ministerie, cq regering en het parlement en tussen ‘de overheid’ en ‘de burger’. Over deze verschillende informatiestromen is de laatste tijd het een en ander gepubliceerd. Zo wordt in ‘De informatieparadox’ de gang van zaken in de boezem van ministeries ontleed.[i] Aan de hand van een enkele bekende gevallen (o.a. Sebrenica, de bouwfraude, de Bijlmerramp, de HBO-fraude) wordt de vinger gelegd op een aantal zere plekken, zoals het vervagen van de scheidslijnen tussen ambtenaren, regering en parlement, de verschillende, willekeurige informatiesystemen die binnen de overheid gelden, de grote cultuurverschillen tussen de verschillende ministeries en –uiteraard- de menselijke factor. Want niet iedere ambtenaar of minister beschikt over de juiste kwaliteiten, omgevingsgevoeligheid, inlevingsvermogen, intuïtie, dan wel strategisch/politiek inzicht om op het juiste moment met adequate informatie de verstandigste beslissing te nemen. In een zevental aanbevelingen wordt dan ook gepoogd de blinde vlek in het openbaar bestuur weg te werken, zoals de ontwikkeling van een Rijksbrede leidraad voor ambtelijke informatievoorziening, formalisering van de informatieselectie en een doorbreking van de cultuur van ‘dichtgetimmerde stukken’, waarin de politieke en strategische keuzen onvindbaar zijn verborgen.

Aan de andere kant van het spectrum, de informatievoorziening tussen overheid en bevolking, is het in 2001 verschenen rapport ‘In dienst van de democratie’ nog steeds actueel.[ii] Waar de voorganger van dit rapport (dat van de commissie Biesheuvel in 1970) nog sprak over het recht van de burger op informatie, is dat nu –heel modern- communicatie geworden. Hoewel, de aanbevelingen van wat in de wandeling de commissie Wallage wordt genoemd, gaan toch hoofdzakelijk over informatie, waarin het nieuwe medium internet de hoofdrol vervult. Zo wordt voorgesteld om alle beschikbare overheidsinformatie op internet te zetten. En dan niet alleen de inmiddels al gerealiseerde zaken als officiële Kamerstukken, wetten en Handelingen, maar ook inspectierapporten, externe adviezen, schetsontwerpen, varianten, statistische gegevens, milieurapportages en reacties van burgers en organisaties.

Geen passieve, maar actieve informatieplicht

De informatievoorziening tussen regering en parlement speelt zich tussen beide hiervoor beschreven ‘polen’ af. En heeft een eigen karakter. Enerzijds hoeft het parlement niet bedolven te worden onder alle informatie die op een departement circuleert, maar anderzijds moet de volksvertegenwoordiging op een vroeg tijdstip de relevante informatie krijgen om haar controlerende taak te kunnen uitoefenen. En dat betekent: soms eerder, en ook vollediger, dan via een publiek toegankelijke website is op te halen.

Allereerst valt op dat de informatieplicht die de regering ten opzichte van het parlement heeft, passief in de grondwet is verwoord: ‘De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.’[iii]

Met het van kracht worden van de ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ in 2002 is de Gemeentewet een nieuw artikel rijker dat de actieve informatieplicht van het college van Burgemeester en Wethouders ten opzichte van de gemeenteraad formuleert: ‘Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.’[iv]

Nu hebben gemeenteraadsleden al een voorsprong als het om informatievergaring gaat. Immers, op een gemeentehuis zitten bestuur, controlerende volksvertegenwoordiging en de ambtenaren onder één dak. Dat maakt het makkelijk voor een gemeenteraadslid om eens te gaan ‘buurten’ bij een ambtenaar.

Maar ook de wettelijke grondslag is met de actieve informatieplicht beduidend beter. Dat geldt trouwens ook voor de ambtelijke bijstand, die zowel geldt voor de gemeenteraad als geheel als voor individuele raadsleden.[v] Kamerleden hebben natuurlijk fractieondersteuning (dat hebben de raadsfracties in de grotere steden ook) en een Kamergriffie (ook dat is in ontwikkeling in gemeenteland), maar kunnen niet vanzelfsprekend een beroep doen op de ambtenaren die bijv. een wetsvoorstel hebben voorbereid. Is het voor een gemeenteraadslid, zo weet ik uit eigen ervaring, vrij normaal om op ‘de flap’dat bij het raadsvoorstel hoort, naam en telefoonnummer van de behandelende ambtenaar aan te treffen, als Eerste Kamerlid heb ik een dergelijke service nog nooit mee mogen maken.

Maar er moet meer gebeuren dan een wettelijke verankering van de actieve informatieplicht en recht op ambtelijke bijstand.

Allereerst is het noodzakelijk dat het parlement zélf formuleert wat zij onder die actieve informatieplicht verstaat. Daarbij kan gedacht worden aan externe onderzoeken, ambtelijke notities, financiële exercities, reacties vanuit de wetenschap, vakpers, burgers en belangenorganisaties, uitgewerkte alternatieven en het brievenverkeer tussen ministeries.[vi] 

Maar niet elke informatie is politiek relevant. En dus hoeft niet elke informatie even veel aandacht te krijgen. Cruciaal is wie het politieke belang bepaalt. Dat kan niet overgelaten worden aan de ministeries. Dat moet het parlement zelf ter hand nemen. Via een early-warning system, voorbereid door de griffies van beide Kamers, kan een speciale Commissie van beide Kamers, er op toe zien dat politiek relevante informatie ter beschikking van het parlement komt. Het is een methode die nu bij de Eerste Kamer wordt toegepast bij alle regelgeving en besluiten die uit Brussel komen. Deze wordt thans verder ontwikkeld, samen met de Tweede Kamer, in het licht van de Europese Grondwet, waarin nationale parlementen ook een stem krijgen bij de beoordeling van EU-wetgeving.

Verder is het van groot belang dat de aldus politiek gefilterde informatie efficiënt en toegankelijk wordt gepresenteerd. De digitale snelweg biedt daarvoor de goede infrastructuur. Een per wetsvoorstel of beleidsonderwerp ontwikkelde index, met hyperlinks naar de betreffende informatie, ligt voor de hand. Zo’n index kan ‘verborgen’ informatie bevatten die via een speciale toegangscode alleen voor parlementariërs beschikbaar is. Al spreekt het voor zich dat hier uiterst terughoudend mee moet worden omgegaan, want vertrouwelijke informatie ligt meestal het snelst op straat.  Met een dergelijk informatiesysteem is de huidige archaïsche situatie voorbij dat de Tweede en Eerste Kamer er aparte informatiesystemen op na houden. Over efficiency gesproken! Zo’n digitale index wordt ook niet afgesloten als een wet van kracht is geworden, maar loopt door en wordt aangevuld met reflecties, ervaringen, bezwaren en andere ervaringsgegeven. Dat vorm dan weer een mooie input voor de evaluatie van de wet, want vele wetten kennen inmiddels een evaluatiebepaling.

Het VBTB-gebeuren

Naast deze, speciaal voor het parlement (en burgers) te ontwikkelen informatieindex is er het  VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording)-proces. Dat is enkele jaren geleden bij alle ministeries van start gegaan om doelstellingen, middelen en resultaten expliciet, transparant en afrekenbaar te maken. VBTB heeft een tweeledig doel. Het is een Planning & Control methodiek voor de interne bedrijfsvoering, maar het is ook een controlemechanisme voor het parlement. Elk derde woensdag in mei (‘woensdag gehaktdag’) discussieert de Tweede Kamer over lijvige rapporten die de ministeries hebben afgescheiden over de stand van zaken op hun departement. Zoals de Tweede Kamer zelf ook al in mei jl. aangaf, dreigt deze wijze van informatievoorziening door te schieten: het lijkt meer en meer een registratie van gegevens om de registratie te worden, wat alleen maar de productie van papier en bureaucratie bevordert. Ook hierbij geldt dat het parlement zelf via politieke prioriteitstelling moet aangeven over welke beleidsonderdelen zij over de voortgang van het beleid geïnformeerd wil worden.

Andere controle-instrumenten

Het beschikken over de juiste informatie is een noodzakelijke voorwaarde voor een parlement om zijn controlefunctie te kunnen waarmaken. Maar het is niet voldoende. Het parlement zelf, maar ook de fracties en de individuele parlementariërs moeten over een professionele instrumenten en ondersteuning beschikken om die controlefunctie ook daadwerkelijk goed in te vullen. Hoe is dat in Nederland gesteld? In 2003 heeft het Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung onderzoek gedaan naar de parlementaire controle-instrumenten van 22 westerse democratieën.[vii]  Allereerst valt op dat de werkdruk, uitgedrukt in het aantal Kamercommissies per parlementariër, in Nederland het hoogst is 4,1.[viii]  Dit wordt overigens vooral veroorzaakt door het lage aantal parlementariërs dat Nederland heeft. Als het gaat om ondersteuning van Kamerleden scoort Nederland evenmin bijster goed, ongeacht of het nu om griffie-, dan wel fractiemedewerkers gaat. In het onderzoek wordt dit nog wat preciezer uitgezocht m.b.t. wetenschappelijke ondersteuning en de uitrusting van de bibliotheek, toch een belangrijke vindplaats van informatie. Wat betreft dit laatste scoort Nederland bijzonder slecht. Zowel voor wat betreft het aantal bibliotheekmedewerkers, als het aantal te raadplegen periodieken bevindt de Tweede Kamers zich in de onderste krochten van de ranglijst. Veel andere parlementsbibliotheken hebben wetenschappelijke medewerkers. Nederland niet, maar dat wordt deel gecompenseerd door het aantal wetenschappers-in-algemene-dienst, zij het dat Nederland ook in deze categorie slechts enkele landen onder zich heeft.  Overigens is Japan onbedreigd koploper op deze ranglijst: een staf van 851 mensen, waarvan 150 wetenschappers, verzorgen de bibliotheek met 157.000 periodieken voor 505 parlementariërs. Ter vergelijking: de bibliotheek van het Nederlandse parlement heeft een staf van 8 medewerkers, die voor 150 Kamerleden een aanbod van 700 periodieken verzorgt.

Onderzocht is voorts hoeveel mogelijkheden een parlement, via het normale commissiewerk, heeft om informatie van de regering af te dwingen, zoals documenten, ministers, deskunigen en getuigen te horen enz. Op een maximale index van 6,0, een cijfer dat alleen door het Amerikaanse parlement wordt gehaald, scoort Nederland een 3,6.

In een afsluitende index worden gründlich alle indicatoren van de parlementaire controlemogelijkheden in één score samengebald. En wat blijkt? Nederland bevindt zich met een 17^de plaats  in de staart van de ranglijst, die aangevoerd wordt door de Verenigde Staten. Maar naast enkele grote landen moet Nederland ook vergelijkbare landen als Noorwegen, Nieuw Zeeland, Portugal, België, Finland, Zweden, Oostenrijk en Denemarken laten voorgaan.

Lam of leeuw?

Zoals het Duitse onderzoek laat zien is er geen enkele reden om zelfvergenoegd achterover te leunen. Alsof dat eigenlijk al niet bekend was: achtereenvolgende parlementaire enquêtes hebben, naast allerlei andere mankementen, laten zien dat er veel schort aan de institutionele kracht van de parlementaire controle. Vreemd eigenlijk dat er geen wet is, die de positie van het parlement als controleur van de regering schraagt.

Zo’n wet zou de volgende elementen kunnen bevatten:

Verder zou het logisch zijn om allerlei parlementaire rechten die nu in het Reglement van Orde van de Tweede (en Eerste) Kamer zijn opgenomen in deze wet op te nemen.

Waar het op uit moet komen is dat de controle van uitvoering van beleid veel politieker plaats moet vinden. Het is een hardnekkige misvatting dat als een besluit, na politieke discussie, eenmaal is gevallen, de uitvoering ervan slechts techniek is. En datzelfde geldt voor de beleidsvoorbereiding.

Het is het parlement zelf dat zich er veel bewuster van moet zijn dat controle en verantwoording een permanent en politiek proces is, waarbij op essentiële, belangrijke onderdelen van beleid voortdurend de vinger aan de pols gehouden moet worden. Een politiek aangestuurde informatievoorziening vormt daarin een onmisbare schakel. Daarnaast kunnen, zoals hiervoor betoogd, een aantal andere gereedschappen aan de kist worden toegevoegd.

Maar al deze maatregelen helpen weinig als het parlement zelf weigert om kritisch en assertief gebruik te maken van zijn rechten. Waarvan het recht om het aantal uit te breiden er één is! Wat dat betreft is de titel die Vondeling zijn boek uit 1976 over de positie van de Tweede Kamer meegaf nog steeds actueel: lam of leeuw?[ix]

 *********************************************************

 *********************************************************